VII SA/Wa 1392/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I Instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 779/14, odwołania T. K., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], znak: [...] odmawiającą stwierdzenia, na wniosek T.K., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. L. pozwolenia na budowę stawu rybnego, na działce nr ew. [...], obręb [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że W. D. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek T. K., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.L. pozwolenia na budowę stawu rybnego, na działce nr ew. [...] , obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. wniósł T.K.i. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. K., wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 779/14 uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. Ponownie rozpatrując wniesione odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2015 r., po przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z art. 7 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wynikający z ww. przepisu obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie treści żądania strony. Jeżeli bowiem charakter pisma może budzić wątpliwości to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Organ odwoławczy podał również, że obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, w sytuacji kiedy charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości, wynika także z nakazu prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpatrując odwołanie T.K., powziął wątpliwość co do rzeczywistego żądania wnioskodawcy, z uwagi na treść podania z dnia [...] lipca 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia[...] września 2013 r. W pierwszym z powołanych pism odwołujący się zawarł wniosek o wszczęcie postępowania "z urzędu", natomiast w piśmie z dnia [...] września 2013 r. T.K. wskazał, że prowadzenie postępowania "z urzędu w oparciu o art. 156 § 1 ustawy Kodeks Administracyjny (...) nie wyklucza postępowania na wniosek, wobec okoliczności faktycznych wyczerpujących znamiona przesłanek w art. 156 § 2 i § 7" (s. 2). Wobec powyższego pismem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał odwołującego się do jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania poprzez wskazanie, czy ww. podania zawierały wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu, czy też na wniosek. Jednocześnie adresat został poinformowany, że niedoprecyzowanie żądania w zakreślonym terminie spowoduje potraktowanie podania z dnia [...] lipca 2013 r. (uzupełnionego pismem z dnia [...] września 2013 r.), jako wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu, zgodnie z literalną treścią pisma z dnia [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika że ww. pismo z dnia [...] lutego 2015 r. zostało skutecznie doręczone T.K. w dniu [...] lutego 2015 r., zatem zakreślony termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie upłynął w dniu [...] lutego 2015 r. W wyznaczonym terminie odwołujący się nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że intencją wnioskodawcy było wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu, do którego wpłynie podanie jest ocena czy ma do czynienia z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu, czy też z wnioskiem pochodzącym od podmiotu mającego przymiot strony postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi jednocześnie naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku wniosku zmierzającego do wszczęcia i prowadzenia postępowania organ pierwszej instancji nie mógł wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Zdaniem organu, wszczęcie w sprawie postępowania mogło zatem nastąpić jedynie w przypadku wszczęcia przez Wojewodę [...] postępowania z urzędu. Organ wojewódzki nie wszczął jednak takiego postępowania, lecz merytorycznie rozpatrzył sprawę na podstawie wniosku strony, który nie został w sprawie złożony, podczas gdy postępowanie jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak wniosku podlegającego rozpatrzeniu (a co za tym idzie niedopuszczalne) podlegało umorzeniu. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr[...] wydana została z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. polegającym na ich niezastosowaniu (brak wezwania wnioskodawcy do wyjaśnienia treści żądania), co doprowadziło do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (rozpatrzenie sprawy pomimo braku wniosku strony) oraz art. 105 § 1 k.p.a. polegające na niezastosowaniu, pomimo że postępowanie było bezprzedmiotowe (brak wniosku strony). Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na formalny (procesowy) charakter niniejszego rozstrzygnięcia, nie mógł ustosunkować się do merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzja organu drugiej instancji umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji nie narusza zakazu reformationis in peius, albowiem nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty, ma jedynie charakter formalno - prawny. Z powyższych przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] jako niezgodną z prawem oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe. Skargę do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] wniósł T. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący wskazał, że 'pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł o wszczęcie postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Wojewoda [...] wezwał stronę do wyjaśnienia treści żądania pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...]. Strona udzieliła odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2013 r. W piśmie tym strona zaakcentowała, że wszczęcie postępowania powinno nastąpić z urzędu, zaznaczając równocześnie, że to nie wyklucza postępowania na wniosek. Intencją skarżącego było prowadzenie w pierwszej kolejności postępowania z urzędu, jeżeli jednak organ nie widziałby takiej możliwości (w świetle prawa) mógłby to postępowanie prowadzić na wniosek strony. Skarżący wskazał, że Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2013 r., znak. [...] zawiadomił, po zapoznaniu się z wnioskiem T. K. z dnia[...] lipca 2013 r., o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr. [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, że wskazane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanki uchylenia decyzji jak i umorzenia postępowania faktycznie nie istnieją co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] maja 2015r., którą organ po rozpatrzeniu odwołania T. K. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 779/14 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia na wniosek T.K. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. L. pozwolenia na budowę stawu rybnego na działce nr ew. [...] obręb [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa z uwagi na naruszenie art. 61 § 1 kpa. Organ odwoławczy uznał bowiem postępowanie za bezprzedmiotowe z uwagi na brak wniosku strony o wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Ustalenie organu co do braku wniosku strony o wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzwyczajnego pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym postępowaniem. Brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2015r. w terminie do [...] lutego 2015r. nie uzasadniał ustalenia przez organ odwoławczy, że intencją skarżącego było wyłącznie, aby organ pierwszej instancji prowadził postępowanie z urzędu. Na wezwanie tego organu skarżący pismem z dnia [...] września 2013r. uzupełniającym podanie z dnia [...] lipca 2013r. wyraźnie stwierdził, że "prowadzenie postępowania z urzędu (...) nie wyklucza postępowania na wniosek wobec okoliczności faktycznych wyczerpujących znamiona przesłanek z art. 156 § 2 i § 7". Wojewoda [...] nie miał w świetle tego pisma wątpliwości co do tego, że intencją skarżącego było wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Z tego względu chociaż nie widział podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, przeprowadził je na wniosek T. K. czemu dał wyraz w swej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek T. K. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. L. pozwolenia na budowę stawu rybnego na działce nr ew. [...] obręb [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął też okoliczność, że w skutek skargi T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. uchylił postanowienie tego organu znak: [...] z dnia [...] marca 2014r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu to jest merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącego." Ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jak również sąd orzekający w sprawie. Stąd też powzięcie wątpliwości co do intencji skarżącego w sytuacji, gdy intencja ta nie budziła wątpliwości zarówno organu pierwszej instancji jak i sądu administracyjnego nie było uzasadnione. Z powyższych względów organ odwoławczy będzie zobowiązany przy zastosowaniu art. 153 p.p.s.a. do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu wszczętym na jego wniosek . Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.