VII SA/Wa 1394/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi R. i D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2004 r., II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA /Wa 1394/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 1998 r. Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego , wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ulicy [...] róg [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 2002 r. Burmistrz Gminy [...] na podstawie art. 36 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu wniosku inwestora zatwierdził aneks do projektu budowlanego tej inwestycji i pozwolił na dokończenie budowy osiedla z uwzględnieniem aneksu dotyczącego zmiany struktury lokali mieszkalnych , wprowadzenia na poddaszu pracowni , doprowadzenia klatki schodowej "E" w budynku II na poziom poddasza . E. W. , A. K. , D. C. i Z. L. wniosły w dniu [...] kwietnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1998 r. pozwalającej spółdzielni Mieszkaniowej [...] na budowę . W uzasadnieniu wniosku wskazano ,że wnioskodawcy wobec zwrotu nieruchomości przez Gminę stali się od dnia [...] listopada 2001 r. wieczystymi użytkownikami a następnie od dnia [...] października 2002 r. właścicielami sąsiedniej działki gruntu nr ew. [...] o pow. 656 m kw. przy ulicy [...] w [...]. Postępowanie o zwrot tej nieruchomości toczyło się co najmniej od [...] września 1998 r. i była to okoliczność znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę jednak organ nie uwzględnił ich jako strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Po geodezyjnym wytyczeniu działki nr ew. [...] okazało się , iż ściana z otworami okiennymi budowanego budynku mieszkalnego znajduje się w odległości ok. 2 metry od granicy ich nieruchomości, a w części na wysokości I kondygnacji zbliżenie wynosi ok. 1,5 m . Podnieśli, że dopuszczenie do realizacji takiej budowy sprzeczne było z § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie . Pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa gdyż , zatwierdzony projekt budowlany nie określał odległości wznoszonego budynku od sąsiedniej działki nr [...]. Jednocześnie wnioskodawcy wskazali , że przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrola budowy wykazała ,że skrzydło północne budowanego budynku zlokalizowane jest w odległości 2,35 m od granicy działki nr [...] ( w części południowej ) i 1,92 m ( w części północnej ) . Nadto w dzienniku budowy brak było wpisów z których wynikałoby ,że uprawniony geodeta wytyczył posadowienie inwestycji . Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] pozwolenia na budowę . Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził , że inwestycja zgodna jest z decyzją z dnia [...] marca 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu , inwestor przedłożył wymagane dokumenty to jest uzgodnienie ZDM z dnia [...] sierpnia 1998 r. , uzgodnienie Państwowego Inspektora Sanitarnego , warunki uzgodnienia przyłączeń mediów przez właściwe jednostki i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Poza tym organ uznał, że zarzut skarżących co do tego, iż nie byli uczestnikami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezzasadny , gdyż w czasie toku tego postępowania nie mieli ustalonego prawa do działki nr [...]. Natomiast zarzut , iż budynek nie był wytyczony przez uprawnionego geodetę nie stanowi podstawy do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę a jedynie może być ewentualne oceniony przez organy nadzoru budowlanego . Reasumując organ uznał, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad mogących skutkować jej nieważnością. Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. i R. małżonkowie G. następcy prawni wnioskodawców , którzy kupili powyższą nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...] września 2003 r. i poparli wniosek o stwierdzenie nieważności . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . W uzasadnieniu wskazał , że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji , której treść i zakres zostały zmienione w oparciu o art. 155 kpa bez uwzględnienia stanu prawnego wprowadzonego tą zmianą . Zatem organ I instancji powinien wyjaśnić czy intencją wnioskodawców było również objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] pozwolenia na budowę . W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty skarżących co do tego , że nie byli stroną postępowania są bezzasadne skoro nabyli prawo wieczystego użytkowania po dacie wydania kwestionowanej decyzji. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika , że inwestycja jest realizowana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę natomiast brak wytyczenia budowy przez uprawnionego geodetę nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności , gdyż jest to okoliczność która zaszła po wydaniu pozwolenia budowlanego a organem właściwym do stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego . Organ odniósł się do wskazań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji kasatoryjnej i stwierdził , że intencją skarżących nie jest wzruszenie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. , którą zatwierdzono aneks do projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją. Organ uznał ,że wprowadzone tą decyzją zmiany nie naruszają w jakikolwiek sposób przepisów Prawa budowlanego ani przepisów techniczno - budowlanych , zwłaszcza nie dotyczą usytuowania przedmiotowej inwestycji względem działki nr [...]. Poza tym skarżący nie formułowali w stosunku do tej decyzji żadnych zarzutów . W konsekwencji uznał ,że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad mogących skutkować jej nieważnością. Odwołanie od tej decyzji złożyli małżonkowie D. i R. G. domagając się jej uchylenia . W odwołaniu podnieśli , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2003 r. przeprowadził wizję i ustalił , że budynek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] jest zbliżony do granicy ich działki na odległość 2,35 m. i 1,91 m. Poza tym jego posadowienie na gruncie nie zostało wytyczone przez uprawnionego geodetę . Decyzja pozwalająca na budowę jak i poprzedzająca ją decyzja o warunkach zabudowy nie określały ani numerów ewidencyjnych działek ani obszaru na jakim ma być realizowana inwestycja . Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją pozwalającą na budowę był sprzeczny z § 12 ust 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie w zakresie odległości ściany budynku z oknami od granicy sąsiedniej działki ( nr [...]) .Według projektu odległość ta wynosi 2,5 m ( a dla wyższych kondygnacji jeszcze mniej ) od granicy z działką nr [...]. Wadliwy był projekt zagospodarowania terenu gdyż przewidywał cześć miejsc parkingowych poza granicami działki inwestora a granice inwestycji oznaczone w projekcie zagospodarowania terenu są niezgodne z granicami określonymi w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy . Poza tym wskazano na wadliwość projektu zagospodarowania terenu bowiem nie można ustalić jaki procent powierzchni działki został przeznaczony pod zieleń i rekreację . Nadto skarżący podnieśli , że nie mieli potrzeby kwestionować decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. wydanej na podstawie art. 36 Prawa budowlanego zatwierdzającej aneks do projektu budowlanego tej inwestycji , gdyż w ich ocenie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1998 r. automatycznie utraci moc decyzja zmieniająca ją z dnia [...] października 2002 r. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wskazał , że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania , gdyż brak jest w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1998 r. w stosunku do której orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności w kształcie w jakim została ona pierwotnie wydana. Brak było możliwości weryfikacji w trybie nadzoru decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1998 r. bez jednoczesnej weryfikacji decyzji z dnia [...] października 2002 r. , którą zmieniono treść i zakres poprzedzającego rozstrzygnięcia. Skoro organ I instancji ustalił , że intencją skarżących nie jest wzruszenie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. , którą zatwierdzono aneks do projektu budowlanego to nie było dopuszczalne prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji zmienionej , a przesłanka do umorzenia postępowania z tej przyczyny istniała od samego początku postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli małżonkowie D. i R. G. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji , którą kwestionowali w tym postępowaniu . W skardze podtrzymali wszystkie formułowane przedtem zarzuty . Wskazali ponownie , że decyzja pozwalająca na budowę jak i poprzedzając ją o warunkach zabudowy nie określały ani numerów ewidencyjnych działek ani obszaru na jakim ma być realizowana inwestycja . Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją pozwalającą na budowę był sprzeczny z § 12 ust 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie w zakresie odległości ściany budynku z oknami od granicy sąsiedniej działki (nr [...]) .Według projektu odległość ta wynosi 2,5 m ( a dla wyższych kondygnacji jeszcze mniej ) od granicy z działką nr [...]. Zdaniem skarżących projekt zagospodarowania terenu był wadliwy gdyż przewidywał cześć miejsc parkingowych poza granicami działki inwestora a granice inwestycji oznaczone w projekcie zagospodarowania terenu były niezgodne z granicami określonymi w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy .Poza tym z projektu zagospodarowania terenu nie można ustalić jaki procent powierzchni działki został przeznaczony na zieleń i rekreację . Skarżący podnieśli , iż nie mieli potrzeby kwestionować decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. wydanej na podstawie art. 36 Prawa budowlanego zatwierdzającej aneks do projektu budowlanego tej inwestycji , gdyż w ich ocenie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września \ 1998 r. automatycznie utraci moc decyzja zmieniająca ją z dnia [...] października 2002 r. Sformułowali , także zarzuty dotyczące wadliwości postępowania organu I instancji prowadzącego postępowanie nieważnościowe przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej . W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko co do zasadności umorzenia postępowania nieważnościowego oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna . Zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed organem I instancji jest wadliwa. Błędny jest pogląd , jakoby prowadzone postępowanie w sprawie weryfikacji decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego , wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ulicy [...] róg [...] w [...] było bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy uznał, że niezbędnym warunkiem weryfikacji decyzji wyżej wskazanej jest jednoczesna weryfikacja decyzji zmieniającej ją z dnia [...] października 2002 r. Twierdzenie takie nie mogło być jednak podstawą do umorzenia postępowania . Wolą skarżących , wielokrotnie wyrażaną było wzruszenie decyzji z dnia [...] wrzesień 1998 r. o pozwoleniu na budowę . Zarzucali jej wiele wad skutkujących w ich ocenie nieważnością wskazanej decyzji . Procesowe konsekwencje postępowania prowadzonego na skutek wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1998 r. - w zakresie konieczności (czy też jego braku ) prowadzenia postępowania także w stosunku do decyzji z dnia [...] października 2002 r. nie mogą negatywnie obciążać wnioskodawców . Tymczasem organ odwoławczy uznał , że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji z dnia [...] października 2002 r. to znaczy , że postępowanie w ogóle nie mogło się toczyć . W kontekście wzajemnej relacji tych decyzji rozumowanie takie jest całkowicie błędne . Stwierdzić bowiem należy , że właśnie zadaniem organu jest rozstrzygniecie czy prowadzone postępowanie powinno dotyczyć obu decyzji jak również czy ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji podstawowej dotknie decyzję zmieniającą oraz jak w takiej sytuacji powinna brzmieć sentencja rozstrzygającej sprawę decyzji . Przerzucenie na obywatela skutków proceduralnej zawiłości jaka zaistniała w tej sprawie z uwagi na ścisły związek dwóch decyzji , w sytuacji gdy zarzuty sformułowano jedynie w stosunku do pierwszej z nich ( podstawowej ) nie jest do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 kpa . Organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygniecie ( mające charakter formalny) w wyniku wadliwej oceny , że nie istnieje przedmiotowa przesłanka dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego . Nie odniósł się natomiast w ogóle do merytorycznych zarzutów sformułowanych przez skarżących we wniosku i odwołaniu , ani do ich oceny dokonanej przez organ I instancji. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji powinna być uchylona ale dlatego ,że wydana została z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa Organ I instancji , jak wynika z pisemnych motywów jego decyzji, zaniechał szczegółowego rozpatrzenia wszystkich zarzutów zgłoszonych we wniosku . Nie ustosunkował się zwłaszcza do oceny projektu budowlanego pod kątem przewidzianych w nim odległości od granicy sąsiednich nieruchomości w tym działki nr [...] oraz naruszenia § 12 ust 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Decyzja ta została wydana bez dokładnego zbadania projektu oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa ), dlatego w konsekwencji jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa. Wojewoda [...], mimo postawienia konkretnych zarzutów do projektu budowlanego i projektu zagospodarowania przestrzennego zamiast je ocenić wskazuje wnioskodawcom drogę innych postępowań administracyjnych. Organ miał obowiązek zbadania wszystkich dowodów wskazywanych przez strony jak i dokonania kontroli decyzji w aspekcie innych przesłanek nieważności. Rozpatrując ponownie zarzuty skarżących organ I instancji nie może pominąć jakiegokolwiek podniesionego argumentu wskazującego na nieważność decyzji, oczywiście może jednak zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80) odmówić im zasadności , ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Zarzuty skargi okazały się w większości zasadne dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji . Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy orzekł jak w pkt. II wyroku .