VII SA/Wa 1394/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. (nakaz usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym) Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał Miastu [...] (właściciel nieruchomości) w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) wykonanie robót budowlanych w tym m.in. docieplenie ścian zewnętrznych w kamienicy przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] PINB [...] zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Obie decyzje stały się ostateczne. II. (przejęcie własności budynku, egzekucja obowiązku, wniosek o zmianę decyzji, wpis nieruchomości do rejestru zabytków) 1. Na skutek ugody z dnia [...] października 2015 r. Parafia [...] w [...] (dalej jako Skarżąca, Parafia) przejęła w użytkowanie wieczyste grunt (działka o nr ewid. [...] obr. [...]) i na własność budynek frontowy oraz dwie oficyny w głębi nieruchomości. W związku z powyższym egzekucja skierowana została do Parafii. Zarzuty podniesione przez nią w postępowaniu egzekucyjnym nie zostały uwzględnione - skarga w tym zakresie została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2880/16. 2. Parafia wnioskiem z dnia 29 czerwca 2016 r. wystąpiła o uchylenie w całości decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] - w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] PINB [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. 3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał kamienicę przy ul. [...] w [...] do rejestru zabytków (tj. kamienicę i grunt w granicach fundamentowania). Nie wpisano natomiast do rejestru zabytków dwóch budynków oficyn oraz niezabudowanego terenu posesji. Uzasadnieniem wpisu był fakt, że kamienica został zaprojektowana przez arch. [...]. III. (postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB) Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. Parafia wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i zmieniającej ją decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Strona wskazała, że decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. bowiem jej wykonanie wywoła czyn zagrożony karą. Wniosła o stwierdzenie decyzji w części w jakiej dotyczą nakazu docieplenia ścian zewnętrznych budynku. Po rozpatrzeniu wniosku [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB w całości, stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odwołanie w wyniku którego zapadła decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. zostało złożone z uchybieniem terminu a zatem decyzja wydana została w następstwie jego rozpoznania jest nieważna. Nadto jest ona nieważna dlatego, że naruszono 7 dniowy termin z art. 133 k.p.a. Odnośnie do żądania stwierdzenia nieważności części decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. GINB wyjaśnił, że pomimo takiego żądania organ nadzorczy jest zobowiązany skontrolować decyzję w całości. Kontynuując organ wskazał, że materiał dowody nie wskazuje, aby decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. rażąco naruszała prawo, w szczególności art. 66 Prawa budowlanego. Nałożony tą decyzją zakres robót wynika z zaleceń zawartych w "Ekspertyzie stanu technicznego konstrukcji budynku przy ul. [...] w [...]", z grudnia 2007 r. Nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku potwierdzają także czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 27 kwietnia 2008 r., na podstawie których został sporządzony protokół oględzin. W protokole tym wskazano m.in., że "ściany zewnętrze kamienicy frontowej, w szczególności szczytowe zniszczone, z licznymi ubytkami. W budynku występuje grzyb (...). Silne przemarzanie ściany szczytowej północnej." Dodatkowo stwierdzono, że występuje "niebezpieczeństwo wypadnięcia cegieł ze ścian zewnętrznych budynku frontowego". O nieodpowiednim stanie technicznym budynku świadczy również protokół z oględzin z dnia 2 marca 2007 r., w którym wykazano szereg nieprawidłowości, w tym silne zawilgocenie lokali, spowodowane m.in. przemarzaniem ścian szczytowych. Z powyższego wynika zatem, że stan techniczny obiektu uzasadniał wydanie decyzji zobowiązującej do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości a zakres nałożonych obowiązków, w tym dokonanie remontu głównego elewacji z reperacją zarysowań murów i uzupełnieniem tynków oraz dociepleniem ścian zewnętrznych, nie wykracza poza dyspozycję art. 66 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe nie można zdaniem GINB zarzucić decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnośnie natomiast zarzucanej wady z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. GINB zaznaczył, że na dzień wydania ww. decyzji nie istniała w obrocie prawnym decyzja wpisująca kamienicę do rejestru zabytków województwa mazowieckiego. Obecny stan prawny i faktyczny danego budynku nie może mieć zatem wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wykonanie tej decyzji wymaga od właściciela dopełnienia obowiązków wynikających z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem GINB brak jest również innych wad kwalifikowanych. IV. Skargę na powyższą decyzję GINB wniosła Parafia kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przesłanka nieważności, o której mowa w tym przepisie powinna być badana z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w konsekwencji organ uznał, że decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest ważna, w sytuacji gdy przepis ten stanowi jedynie, że decyzja jest nieważna jeżeli jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą i w przeciwieństwie do przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje, aby ta wykonalność powinna być badana według stanu na dzień wydania decyzji i pod kątem trwałości niewykonalności decyzji; 2. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w sposób wyczerpujący i przekonywujący w uzasadnieniu decyzji do argumentacji przedstawionej przez Parafię w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2018 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w konsekwencji uniemożliwiono Skarżącej przeprowadzenie kontroli wydanej przez organ decyzji pod kątem tego, czy organ rozpatrzył całość sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącej. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zwróci uwagę, iż Skarżąca kwestionuje w całości reformatoryjną decyzję GINB, a więc również w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., mocą której zmieniono pierwotną decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. co do terminu wykonania nałożonych nią obowiązków. Wprawdzie skarga Strony odnośnie do tej sfery sprawy (unieważnienia decyzji zmieniającej) w żaden wyraźny sposób się nie odnosi, niemniej jednak ją kwestionuje, co wynika ze sformułowanego zakresu zaskarżenia (w całości). W związku z powyższym, odnosząc się do tej części rozstrzygnięcia GINB, Sąd w pełni podziela argumentację organu. Na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru organ słusznie wywnioskował, że odwołanie w wyniku którego zapadła decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. złożono z uchybieniem terminu. Taka sytuacja powoduje więc, że jakakolwiek decyzja wydana w następstwie rozpoznania takiego środka zaskarżenia (wniesionego z oczywistym przekroczeniem terminu), w dodatku w trybie art. 132 § 1 w zw. z art. 133 k.p.a. jest nieważna z uwagi na rażące naruszenie prawa. Po pierwsze dlatego, że odwołanie nie mogło w ogóle wywołać skutku. Nadto jest ona nieważna również dlatego, że organ I instancji jakim w sprawie podstawowej był PINB [...] naruszył 7-dniowy termin z art. 133 k.p.a., po upływie którego utracił kompetencje do uwzględnienia wniesionego odwołania. W tej sytuacji GINB słusznie uznał, że doszło do oczywistego naruszenia jasnych w swojej treści przepisów prawa, a naruszenie to jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Jak zwykle w tego rodzaju sprawach istotne przy ocenie stwierdzonego naruszenia prawa jest jego powiązanie ze skutkami społeczno-gospodarczymi niemożliwymi do zaakceptowania, a przez to ustalenie że owo naruszenie ma przez to charakter rażący. Sąd zwraca zatem uwagę, że decyzja którą GINB unieważnił, zmieniła decyzję nakazującą przeprowadzenie określonych robót budowlanych jedynie w zakresie terminu. Termin ten niewątpliwie ekspirował i również w czasie jego trwania decyzja nakazowa nie została w pełni wykonana. Z tego powodu można byłoby przyjąć, że stwierdzone naruszenie prawa nie ma już wpływu na istotę sprawy. Niemniej jednak GINB mógł przyjąć, że skutki społeczno-gospodarcze jakie to naruszenie wywołuje są nadal na tyle doniosłe, że istnieje podstawa aby uznać je za rażące. Przede wszystkim należy podkreślić to, że zmiana decyzji nastąpiła na skutek żądania oczywiście spóźnionego, a nadto dokonał jej organ I instancji w trybie względnej dewolutywności odwołania (również z przekroczeniem zastrzeżonego na to terminu). Waga naruszeń, nawet pomimo swoistego skonsumowania decyzji (upływu wyznaczonego nią terminu), jest więc nadal istotna, gdyż w obrocie prawnym utrzymywany jest akt wydany z jaskrawym naruszeniem reguł orzekania przez organ I instancji. To z kolei świadczy o rażącym charakterze tego naruszenia. VII. Sąd nie podziela zarzutów skargi kierowanych względem decyzji GINB odmawiającej stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji nakazowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Przede wszystkim nie może być wątpliwości co do podstaw faktycznych na mocy których wydano sporny nakaz wykonania robót w budynku. Słusznie zwrócono bowiem uwagę, że zakres obowiązków nałożonych decyzją wynika z zaleceń sformułowanych w przedłożonej do akt ekspertyzie technicznej stanu budynku, wymienionych w niej nieprawidłowości i wymaganych prac. Zestawiając to z przeprowadzonymi kontrolami organu na miejscu należy przyjąć, że PINB miał wszelkie podstawy aby przyjąć, że stan techniczny obiektu uzasadniał wydanie decyzji zobowiązującej do usunięcia nieprawidłowości. Sąd podkreśla przy tym, że zakres nałożonych obowiązków, w szczególności remont elewacji z naprawą zarysowań murów, uzupełnieniem tynków oraz dociepleniem ścian zewnętrznych, pozostaje w ścisłym i oczywistym związku ze stwierdzonym stanem budynku. Nie można w związku z tym przyjąć, że decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. narusza w sposób rażący dyspozycję art. 66 Prawa budowlanego. Sąd nie podziela również głównej osi sformułowanych przez Skarżącą zarzutów wskazujących na zagrożenie popełnienia czynu zabronionego jeżeli decyzja PINB zostanie wykonana (budynek ocieplony). Strona wiąże owo "przestępne działanie" z wpisaniem budynku i gruntu pod nim do rejestru zabytków, przez co w jej ocenie wykonanie wcześniejszej względem wpisu decyzji PINB i przeprowadzenie zaleconych robót budowlanych wywoła odpowiedzialność karną po stronie Parafii (ściślej osób działających w jej imieniu). Nie jest bowiem możliwe wykonanie docieplenia ścian zewnętrznych budynku bowiem doprowadzi to do zniszczenia zabytku co jest z kolei zagrożone sankcją karną. W świetle tego rodzaju argumentacji należy przede wszystkim zwrócić uwagę na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Nie budzi wątpliwości to, że wskazana przesłanka dotyczy sytuacji, gdy karą zagrożone jest nie samo wydanie decyzji ale jej wykonanie (zrealizowanie). Tym samym o ile decyzja mogła zostać wydana zgodnie z prawem, to już jej realizacja może wywołać czyn zagrożony karą (przestępstwo lub wykroczenie ale także i kara administracyjna - zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - LEX 2019). Zdaniem Sądu w państwie praworządnym, w którym prawo stanowione jest komplementarnie, systemowo i zgodnie z poszanowaniem reguł procesu legislacyjnego, taka sytuacja (wywołanie przez decyzję, zwłaszcza tą wydaną wcześniej niż uchwalone następnie prawo, czynu zagrożonego karą) w zasadzie nigdy nie mogłaby zaistnieć, bowiem racjonalny prawodawca winien taka sytuację po prostu przewidzieć i wyeliminować na etapie tworzenia regulacji prawnych. Zdaniem J. Borkowskiego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2017, s. 887) przesłanka ta stanowi szczególny przypadek niewykonalności decyzji o charakterze prawnym. Nie można jednak przyjąć, że zawiera się ona w pełni przesłance z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., która wymaga istnienia stanu niewykonalności już w dniu wydania decyzji oraz jego trwania w czasie (w dacie orzekania w trybie nadzwyczajnym). W niniejszej sprawie należy podzielić więc twierdzenia Skarżącej, że o tym czy decyzja wywołuje czyn zagrożony karą przesądza ocena tego faktu z perspektywy przepisów obowiązujących co najmniej w dacie jej podjęcia, a częściej tych uchwalonych już po wydaniu decyzji. Jak słusznie przy tym wskazuje W. Chróścielewski (zob. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. WKP 2019), możliwość samodzielnego stosowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. można się dopatrzeć w sytuacji, w której już po wydaniu decyzji wykonanie nałożonego nią obowiązku zostało prawnie zabronione. Profesor Chróścielewski podaje jako przykład tego rodzaju sytuacji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego będącego zabytkiem wydany bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Realizacja takiego nakazu prowadziłaby zatem do popełnienia przestępstwa zagrożonego karą na mocy art. 108 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm. - dalej jako u.o.z.). Podobnej sytuacji rodzajowej można w pewnym stopniu dopatrzeć się w sprawie takiej jak niniejsza. W związku bowiem z wpisaniem danego obiektu budowlanego do rejestru zabytków po tym jak obiekt ten objęto obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych, może powstać stan, w którym realizacja wcześniejszej decyzji wywoła czyn zagrożony karą. Skarżąca w tym względzie ma zatem rację twierdząc, że nie jest istotne aby zagrożenie karą istniało w momencie wydawania decyzji. W ocenie Sądu kwestionowana decyzja PINB nie wywołuje jednak czynu zagrożonego karą jak twierdzi Strona Skarżąca. Po pierwsze, Skarżąca nie dostrzega, że obowiązek docieplenia ścian zewnętrznych należącego do niej budynku, który kwestionuje jako wywołujący czyn zagrożony karą (zniszczenie zabytku w razie jego realizacji), nie określa sposobu owego docieplenia. Strona błędnie zatem zakłada, że docieplenie ma polegać wyłącznie na położeniu od zewnątrz warstwy docieplenia niszczącej walory zabytkowe budynku. Tymczasem docieplenie może nastąpić także od wewnątrz (chodzi o docieplenie ścian zewnętrznych a nie ścian zewnętrznych od zewnątrz) lub poprzez zastosowanie współczesnych, bardziej zaawansowanych rozwiązań technologicznych np. tynku termoizolacyjnego. Po drugie, Skarżąca co najmniej przedwcześnie stwierdza, że działania nakazane decyzją PINB spowodują czyn zagrożony karą. Tymczasem w tym zakresie Strona bazuje wyłącznie na własnych przypuszczeniach oraz wskazaniach konserwatorskich z 2010 roku na które się powołuje (notabene formułujących zastrzeżenia wyłącznie co do docieplenia ściany frontowej budynku). W działaniu Skarżącej brak jest jednak dochowania wymogów postępowania właściciela zabytku ubiegającego się o możliwość wykonania przy nim robót budowlanych (bez względu czy z własnej inicjatywy czy nakazanych). Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie (...) robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (...). Skarżąca nie podjęła zatem prawnie wiążącej próby uzgodnienia z właściwym organem konserwatorskim sposobu realizacji obowiązków docieplenia ścian zewnętrznych jej budynku, który został wpisany do rejestru zabytków. Takie działanie w sposób oczywisty narusza obowiązek dołożenia wszelkich starań w celu realizacji obowiązku wynikającego z decyzji PINB. Tym samym nie można powiedzieć, nie znając wiążącego stanowiska organu konserwatorskiego co do możliwości docieplenia budynku wyrażonego w przewidzianym przez prawo trybie, aby realizacja decyzji PINB spowodowała czyn zagrożony karą w razie jej realizacji. Niewdrożenie postępowania przed organem konserwatorskim uniemożliwia ocenę tej okoliczności. Strona nie może więc w sposób uzasadniony twierdzić, że w obecnym stanie wykonanie decyzji PINB spowoduje czyn zagrożony karą. Niewątpliwie niewyczerpanie procedury określonej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i wykonanie decyzji wymaga inicjatywy Strony. To co jednak z pewnością można powiedzieć w niniejszej sprawie to okoliczność, że niewątpliwie wykonanie decyzji bez uprzedniego wystąpienia do organu konserwatorskiego o zgodę na prace przy zabytku, z pewnością wywoła czyn zagrożony karą - art. 117 pkt 2 u.o.z. Jest to jednak okoliczność w całości zależna od Skarżącej, bowiem to po jej stronie leży obowiązek wszczęcia postępowania o wyrażenie zgody na roboty budowlane przy zabytku. Nie może zatem stanowić o ziszczeniu się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W tej sytuacji decyzja GINB jest prawidłowa. Organ słusznie stwierdza, że wykonanie decyzji PINB jest możliwe bez spowodowania czynu zagrożonego karą. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną. Augustyniak-Pęczkowska