VII SA/Wa 1395/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi Związku Pracodawców B. w przedmiocie wyboru kandydatów na członków Europejskiego Komitetu Ekonomiczno – Społecznego na lata 2010-2015 dokonanego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowił: skargę odrzucić VII SA/Wa 1395/10 UZASADNIENIE Zgodnie z art. 13 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 52, poz. 151 z póź. zm.) - Minister Pracy i Polityki Społecznej przedstawia na każdą kadencję listę kandydatur do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego działającego jako organizacja pomocnicza Unii Europejskiej — w wykonaniu zobowiązań wynikających z art. 259 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - wyłonioną z przedstawicieli pracodawców oraz pracowników, jak również organizacji reprezentujących różne interesy. Dla nadchodzącej kadencji przedstawiciele pracodawców nie uzgodnili wspólnej listy siedmiu przedstawicieli pracodawców do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (EKES). Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] maja 2010r. w odpowiedzi na pismo Związku Pracodawców B. z dnia 17 maja 2010r. w sprawie wyboru kandydatów na członków EKES na kadencję 2010-2015 wyjaśnił, iż zgodnie z pkt 4 "Zasad wyłaniania kandydatów na członków EKES" w razie nierekomendowania list kandydatów, strona pracodawców w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, strona pracowników w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych lub strona organizacji społecznych w Radzie Działalności Pożytku Publicznego przekazują Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej kandydatury zgłoszone przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Minister Pracy i Polityki Społecznej niezwłocznie dokonuje wyboru kandydatów do poszczególnych grup EKES, spośród kandydatur zgłoszonych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego, biorąc pod uwagę dotychczasowy udział zgłoszonych kandydatów w pracach EKES oraz jego kompetencje. Ze względu na fakt, że strona pracodawców Trójstronnej Komisji nie dokonała w wyznaczonym terminie przedmiotowych rekomendacji, zgodnie z przyjętą procedurą Minister Pracy i Polityki Społecznej miał prawo dokonać wyboru spośród zgłoszonych kandydatów. Podczas posiedzenia Prezydium Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych w dniu 26 marca 2010r. zaproponowano kryteria dodatkowe, zgodnie z którymi Minister Pracy i Polityki Społecznej dokona wyboru kandydatów na członków EKES do grupy I — pracodawcy: -dotychczasowa aktywność członków EKES - aktywność organizacji, zgłaszającej kandydata, na forum międzynarodowym -reprezentatywność -znajomość języków obcych W oparciu o powyższe kryteria Minister podjął decyzję w sprawie rekomendowania następujących kandydatur: -J. K. ([...]) -M. K. ([...]) -A. M. ([...]) * A. N. ([...]) -J. K. ([...]) * T. K. ([...]) * K. O. (B.— Związek Pracodawców) Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Ministra zasady równości i rotacyjności przedstawicieli poszczególnych organizacji w EKES, Minister wskazał, że w przypadku organizacji pracowników doszło do porozumienia w sprawie rekomendacji ich przedstawicieli do grupy II EKES — pracownicy, przy czym organizacje pracowników zachowały zasadę rotacyjności i rekomendowały troje przedstawicieli OPZZ i po dwoje przedstawicieli NSZZ "Solidarność" i FZZ (w obecnej kadencji podział ten jest inny: 3 przedstawicieli NSZZ "Solidarność", po 2 przedstawicieli OPZZ i FZZ). Gdyby wśród pracodawców doszło do wspólnego uzgodnienia 7 kandydatów, interwencja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie byłaby konieczna. W tym samym dniu tj. [...] maja 2010r. Związek Pracodawców B. zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o bardziej szczegółowe wyjaśnienie kryteriów jakim kierował się Minister dokonując przedmiotowej rekomendacji, jednocześnie krytykując fakt, iż tej właśnie organizacji pracodawców zapewniono tylko jedno spośród siedmiu kandydatur. Odpowiadając na powyższe pismo Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia [...] czerwca 2010r. powtórzył dotychczasowe wyjaśnienia , wskazując, iż w sytuacji braku porozumienia ze strony czterech reprezentatywnych organizacji pracodawców tworzących stronę pracodawców w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, Minister Pracy i Polityki Społecznej dokonał wyboru zgodnie z pkt 4 "Zasad wyłaniania kandydatów na członków Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego na kadencję 2010-2015".Decyzję tą trudno zatem uznać za "arbitralną" tym bardziej, że wobec rysującej się możliwości braku porozumienia strony pracodawców w Trójstronnej Komisji, w dniu 26 marca 2010r, tj. na 3 dni przed upływem terminu składania rekomendacji przez strony społeczne, podczas posiedzenia Prezydium Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno- Gospodarczych zaproponowano kryteria dodatkowe wyboru Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Odnosząc się do kolejnego zarzutu , Minister wskazał, iż dokonano wyboru uzupełniającego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej bez dodatkowej konsultacji z B., ponieważ przyjęte "Zasady wyłaniania kandydatów na członków Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego na kadencję 2010-2015" takiej konsultacji nie przewidują. Zauważył nadto, że wybór Ministra Pracy i Polityki Społecznej dotyczył 7 spośród 8 osób, zgłoszonych przez organizacje pracodawców, nie zaś jednego kandydata B. spośród 2 zgłoszonych przez tą organizację. Ponadto partytet miejsc dla poszczególnych organizacji nie został określony. Rozwiązanie takie byłoby bowiem sprzeczne z zasadą otwartości naboru przedstawicieli różnych organizacji społeczeństwa obywatelskiego do poszczególnych grup EKES. Podniósł także, iż zaproponowana procedura wyłaniania składu polskiej delegacji do EKES - analogiczna dla wszystkich grup EKES - jest przykładem poszanowania dialogu społecznego i autonomii jego uczestników, przy równoczesnym odwołaniu się do sprawnej współpracy i odpowiedzialności partnerów społecznych. Skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2010r., podtrzymaną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2010r. wniósł Związek Pracodawców B., zarzucając im naruszenie: - przepisów prawa materialnego art. 259 w związku z art. 257 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz ust 4" Zasad wyłaniania kandydatów na członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego" przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 7,8,9 i 10 kpa przez niezastosowanie ich w niniejszej sprawie; -przepisów art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżone decyzje naruszają zasadę równości stron, zgodnie z którą każdej z organizacji w kolejnych kadencjach EKES winna przypadać równa liczba miejsc. Skarżący podnosi także, iż kryteriami branymi pod rozwagę jest także poziom aktywnego uczestnictwa w dotychczasowej pracy EKES, aktywność organizacji zgłaszającej oraz predyspozycje kandydatów. W obliczu wszystkich tych okoliczności B. jest organizacją wyróżniająca się, co potwierdza uzyskanie przez B., jako jedynej z wszystkich czterech rzeczonych organizacji, Nagrody Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego w 2007 roku za zasługi na rzecz społeczeństwa obywatelskiego i integracji europejskiej oraz wybór podczas jednej z kadencji przedstawiciela Związku Pracodawców B. Skarżący zarzuca, że z listy zgłoszonych łącznie przez wszystkie cztery organizacje ośmiu kandydatów, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Ministerstwo odrzuciło arbitralnie i bez porozumienia, jednego z kandydatów ZP B.- J. M. W dniu [...] maja 2010 r skarżący wystąpił do Minister Pracy i Polityki Społecznej o ponowne rozpoznanie sprawy. W dniu [...] czerwca doręczono skarżącemu pismo Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymujące dotychczasowe rozstrzygnięcie. W pozostałym zakresie skarga uzasadnia zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez ich brak zastosowania przez organ w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, iż zarówno pismo z dnia [...] maja 2010r. jak i z [...] czerwca 2010r nie stanowi decyzji administracyjnej ani też czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, zgodnie z treścią art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 ppsa. Pismem z dnia 15 października 2010r. skarżący zmodyfikował skargę w ten sposób, iż z ostrożności procesowej wskazał, że o ile Sąd nie uznałby, iż skarżona czynność nosi znamiona decyzji administracyjnej, to należy uznać, iż stanowi przedmiot skargi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Na wstępie należy wskazać, iż Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Przepis art. 1 pkt 1 kpa określa przesłanki dopuszczalności drogi administracyjnej w załatwianiu spraw z zakresu prawa administracyjnego. Należy przyjąć, że w trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy administracyjne, rozumiane w sensie formalnym jako należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego decyzja administracyjna jest uważana za szczególny rodzaj aktu administracyjnego, definiowanego jako "oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie w akcie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (przegląd niektórych określeń aktu administracyjnego W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu, t. I, Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965, s. 285 i n.) lub jako akt stosowania materialnego prawa administracyjnego. Podstawą doktrynalnego ujęcia decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego (zewnętrznego) jest wydawanie tego aktu w trybie i na zasadach określonych w kodeksie. Pojęcie "sprawa indywidualna" oznacza jedynie, że jest to sprawa indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie. Tak rozumiana sprawa indywidualna może być rozstrzygana (rozpoznawana) zarówno w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, jak i kodeksu postępowania cywilnego. Należy przyjąć, że użyte w komentowanym przepisie pojęcie "sprawa indywidualna" wyznacza zakres obowiązywania przepisów kodeksu o ogólnym postępowaniu administracyjnym w powiązaniu z innymi przesłankami wymienionymi w art. 1 pkt 1 i 2, które muszą być spełnione łącznie. Organ administracyjny jest zatem obowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji. W konsekwencji bezsporne ustalenie, że dana sprawa nie jest sprawą indywidualną zezwala na przyjęcie, że do jej załatwienia nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy także zaznaczyć, iż władcze działanie organu administracji w formie decyzji administracyjnej jest prawnie dopuszczalne jedynie wówczas gdy znajduje swoją podstawę w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Tymczasem działanie Ministra Pracy i Polityki Społecznej znajdowało oparcie w dokumencie w sposób dobrowolny uzgodnionym przez zainteresowane organizacje społeczeństwa obywatelskiego tj. organizacje pracodawców, związki zawodowe i inne organizacje reprezentujące tzw. różne interesy. Porozumienie to nazwane "Zasadami wyłaniania kandydatów na członków EKES" nie stanowi źródła prawa materialnego, zaś zażądanie skarżącego Związku Pracodawców nie jest sprawa indywidualną. Mając powyższe rozważania na względzie należy uznać, iż tryb wyłaniania kandydatów na członków Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego dokonany został poza władztwem administracyjnym i nie rozstrzygał sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów należy stwierdzić, iż pisma wyjaśniające z dnia [...] maja 2010r. oraz [...] czerwca 2010r. skierowane do skarżącego nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu czynność wskazania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej kandydatów na członków Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego nie może zostać także uznana za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04 publ. ONSAiWSA 2004/2/3 Lex nr 125767). W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że tryb i sposób wyłonienia kandydatów do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego na kadencje 2010-2015. wynika z dokumentu będącego rezultatem porozumienia miedzy organizacjami społeczeństwa obywatelskiego przyjętego na forum Zespołu Konsultacyjnego ds. Unii Europejskiej przy Prezydium Komisji Trójstronnej do spraw Społeczno-Gospodarczych nazwanego "Zasadami wyłaniania kandydatów na członków EKES". Dokument ten ze względu na sposób powstania oraz krąg podmiotów których uprawnienia określa nie stanowi zbioru przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż pismo z dnia [...] maja 2010r. stanowiło czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, zwłaszcza, iż jego treść stanowi jedynie wyjaśnienie faktu, który miał miejsce w dniu 21 kwietnia 2010r.( pismo Ministar Pracy i Polityki Społecznej ) o którym skarżący wiedział już w chwili skierowania pisma z dnia 17 maja 2010r. Skoro więc przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi ocenie merytorycznej Sądu nie podlegają podniesione w niej zarzuty merytoryczne.