VII SA/Wa 1395/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E.K. i K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.K. i K.K. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] i [...] (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...] WINB") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z protokołu kontroli nr [...], przeprowadzonej [...] marca 2014 r., stwierdzono, że na działce nr [...] we wsi [...] gm. [...] znajduje się urządzenie dźwigowe, pod którym są ustawione płyty marmurowe i granitowe. Z opinii technicznej z [...] marca 2014 r., opracowanej przez dr inż. J. S. wynika, że urządzenie dźwigowe wspornikowe - żurawik, o udźwigu max 5,0 kN, zostało posadowione na fundamencie żelbetowym monolitycznym. Fundament ma wymiary podstawy 200x200 cm i wysokość150 cm, z czego 135 cm jest zagłębione w teren. Fundament jest zbrojony stalą A III w strefie górnej i dolnej prętami Ø12 co 15 cm krzyżowo. Dźwig przymocowany jest do fundamentu za pomocą śrub kotwiących. Decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], PINB we [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust 1 pkt 1 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów [...] obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z usytuowaniem urządzenia dźwigowego na fundamencie betonowym na dz. nr [...] we wsi [...], gm. [...], wraz z oceną techniczną wykonanego fundamentu betonowego - w terminie do 24 marca 2014 r. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...],[...] WINB stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2014 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących GINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz wyłącznie skontrolowanie, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że PINB prowadził postępowanie w sprawie ustalenia zgodności z Prawem budowlanym usytuowania urządzenia dźwigowego na fundamencie betonowym położonym na działce nr [...] we wsi [...], stanowiącej własność skarżących. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym bierze się pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony do dnia wydania badanego aktu, jednakże w sytuacji, gdy nie jest on wystarczający, dopuszczalne jest wykorzystanie informacji uzyskanych z akt wytworzonych po wydaniu inkryminowanej decyzji, które wskazują, że w danej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że przesłankę rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. GINB zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest m.in. budowla. Do budowli zaś, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zalicza się m.in. fundamenty pod maszyny i urządzenia. Przez budowę natomiast rozumie się m. in. wykonanie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Powołując się na definicję słownikową organ stwierdził, że urządzeniem jest każdy rodzaj mechanizmu lub zespół elementów, przyrządów, służący do wykonywania określonych czynności, ułatwiający pracę, natomiast maszyną jest urządzenie zawierające mechanizm lub zespół mechanizmów służący do przetwarzania energii albo do wykonywania określonej pracy mechanicznej (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, https://sjp.pwn.pl). Powołując się na treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (które to przepisy nie wymieniają fundamentów pod maszyny i urządzenia), GINB stwierdził, że analizowany obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestię samowoli budowlanej reguluje art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Przepis ten reguluje również legalizację samowoli budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, stanowiące podstawę prawną decyzji PINB z [...] marca 2014 r., znajdują zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy powinien był zastosować regulację z art. 48 Prawa budowlanego, nie zaś z art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/14, wskazał, że przeprowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie - w oparciu o art. 50-51 Prawa Budowlanego, zamiast 48 lub 49b Prawa Budowlanego (lub odwrotnie) - może stanowić rażące naruszenie prawa, o tyle dla stwierdzenia takiego kwalifikowanego naruszenia niezbędne jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość zakresu robót budowlanych i błędnego ich zakwalifikowania. Badając tryb postępowania legalizacyjnego organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1792/10, który zwraca uwagę na relację zachodzącą pomiędzy treścią przepisu art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, a art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że analizowane normy prawne przewidują istotne rozróżnienie w zakresie stosowania reżimów prawnych uregulowanych w tych przepisach. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa daje podstawę do stwierdzenia, że art. 48 i art. 49b dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie, albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zatem pozostałe przypadki prowadzenia robót budowlanych, bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, kwalifikują się do objęcia ich procedurą przewidzianą w art. 50 i art. 51. Zasadnicze rozróżnienie zastosowania tych dwóch reżimów odnosi się do rodzaju zrealizowanej inwestycji, bowiem zarówno w art. 49b, jak i art. 50 Prawa budowlanego przewidziano możliwość stosowania każdej z tych norm prawnych w przypadku braku dokonania zgłoszenia. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że [...] WINB zasadnie stwierdził nieważność decyzji PINB [...] z [...] marca 2014 r., znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego, co wypełnia przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie nieważnościowe ma bowiem na celu wyjaśnienie istnienia kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Wobec powyższego, zakres prowadzonego w ramach trybu nieważnościowego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. – zdaniem organu odwoławczego - pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności badanego rozstrzygnięcia. W skardze na decyzję GINB z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do nakazania przez organ nadzoru budowlanego dostarczenia określonej dokumentacji; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wydania orzeczenia bez zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego; - art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że została ona wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ta instytucja, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, widocznej już przez proste zestawienie ich ze sobą. Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności konieczne jest ustalenie, jakie skutki społecznogospodarcze wywołuje kontrolowana decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy." W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny prawnej co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, którą nałożono na skarżących obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego inwentaryzacji i oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Sąd w pełni podziela ocenę organu odwoławczego, że z uwagi na rodzaj wykonanych robót, które wymagały pozwolenia na budowę, nieprawidłowym było prowadzenie w odniesieniu obiektu budowlanego, sklasyfikowanego jako budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, trybu postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 Prawa budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego powinien był zastosować tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Niewątpliwie doszło do naruszenia jednoznacznej treści przepisów - art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (normy określającej wymóg nałożenia na inwestora określonego zobowiązania celem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem określonych robót budowlanych), poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 do obiektu budowlanego nieobjętego dyspozycją art. 50 ust. 1. Jednak nie można tego naruszenia uznać za rażące, ponieważ decyzja nakładająca na inwestorów obowiązki nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Samo zobowiązanie inwestora na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia określonej dokumentacji nie jest wystarczające do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, nie jest rozstrzygnięciem co do istoty w sprawie administracyjnej i nie kończy postępowania naprawczego. Skutki takie może wywoływać ewentualnie dopiero rozstrzygnięcie kończące postępowanie naprawcze. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone powyżej wskazania i ocenę prawną. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.