VII SA/Wa 1396/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów oddala skargę 1. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r., znaki: [...] oraz [...], w sprawie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy administracyjnej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] pismem z 1 lutego 2019 r. wniosła o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Wniosek dotyczył całości dokumentacji projektowej – tomy od I do VI, znajdującej się w aktach sprawy o sygn. [...] (zarówno w zakresie treści dokumentacji formalno-prawnej oraz części dokumentów w formie graficznej) oraz wskazanie sposobu ewentualnej płatności za wydanie odpisów. 3. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent") postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2019 r. odmówił skarżącej wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów archiwalnego projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (adres inwestycji: ul. [...] w [...]), będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud.") w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z [...] r., poz. [...]) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że art. 73 § 1 oraz § 1a k.p.a. nie dają organowi prawa do samodzielnego sporządzania odpisów archiwalnych dokumentów. Zgodnie z ww. przepisami uprawnienie to przysługuje jedynie stronie postępowania. Ponadto organ nie posiada technicznych możliwości wykonania kopii dokumentów większych rozmiarów (rysunki stanowiące część projektu budowlanego są wykonane na formatach A[...] i większych). Dodatkowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie posiada również personelu do oddelegowania do tej pracy (skopiowanie sześciu tomów projektu budowlanego jest bardzo czasochłonne). Kopiowanie projektu wiąże się z jego rozszyciem i może doprowadzić do jego dekompletacji, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Odnosząc się do wskazanego przez skarżącą "ważnego interesu" w uzyskaniu wnioskowanych odpisów, organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") ma odrębny egzemplarz zatwierdzonego projektu budowlanego, więc strona nie musi go przedstawiać w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, uzasadnienie interesu koniecznością przedstawienia akt sprawy innym instytucjom i osobom jest w ocenie organu pierwszej instancji nieprecyzyjne i abstrakcyjne. Sama chęć posiadania dokumentów "na przyszłość" bez konkretnego celu nie może być uznana za ważny interes strony. 4. Pismem z 28 lutego 2019 r. skarżąca złożyła zażalenie od powyższego postanowienia, wnosząc o jego zmianę i wydanie skarżącej przedmiotowych odpisów ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 73 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie występuje ważny interes strony przemawiający za wydaniem z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów projektu budowlanego, tymczasem jak wynika ze złożonego wniosku dokumentacja ta zostanie przedłożona w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lokali użytkowych znajdujących się w przedmiotowym obiekcie oraz jest niezbędna do uzyskania decyzji w tym zakresie; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, skutkującą przyjęciem, że skarżąca nie wykazała ważnego interesu jako strona postępowania administracyjnego. 5. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lutego 2019 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. Organ odwoławczy odnosząc się do "ważnego interesu", o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W zasobach PINB powinien znajdować się jeden egzemplarz zatwierdzonej dokumentacji przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym skarżąca w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie jest obowiązana przedstawiać organom nadzoru dokumentacji projektowej. Dodatkowo, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie lokalu usługowego nr [...] w zespole zabudowy przy ul. [...] w [...]. Oznacza to, że dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego nie wymaga dokumentacji projektowej obiektu. Odnosząc się natomiast do konieczności przedstawienia akt sprawy innym instytucjom i osobom organ odwoławczy stwierdził, że sformułowanie to jest nieprecyzyjne i abstrakcyjne. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę przekazuje inwestorowi dwa komplety zatwierdzonej dokumentacji. Z kolei, inwestor ma obowiązek przechowywania dokumentacji projektowej, a w przypadku zmiany właściciela lub zarządcy przekazania jej następcy prawnemu. Nieprzechowywanie dokumentacji projektowej budynku zagrożone jest sankcjami karnymi określonymi w art. 93 pkt 9 pr.bud. Organ odwoławczy powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 8 października 2018 r., sygn, akt I OPS 1/18, zgodnie z którym "w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 [k.p.a.] mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". W rezultacie Wojewoda [...] stwierdził, że obowiązek sporządzenia przez organ kopii akt nie ma charakteru bezwzględnego. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 13 czerwca 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Dodatkowo, skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie na skutek powielenia stanowiska organu pierwszej instancji, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę przesłania skarżącej uwierzytelnionego odpisu metryki akt sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego wskazanych w zażaleniu, tj. art. 124 § 2, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 73 § 2 k.p.a. art. 73 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów archiwalnego projektu budowlanego - tom I – VI budynku mieszkalnego wielorodzinnego z akt sprawy i w konsekwencji nie wydanie tej dokumentacji. 7. Odpowiadając w dniu 24 czerwca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonym postanowieniu zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. 9. Sąd oddalił skargę uznając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz w poprzedzającym je postanowieniu Prezydenta [...] za zgodne z prawem. Wbrew skarżącej z art. 73 § 2 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek organu administracji wykonania kopii akt sprawy oraz wydania stronie postępowania tych kopii w postaci uwierzytelnionych odpisów tych akt. Rozstrzygnięcie o zakresie obowiązku organu administracji określonego w przepisach składających się na art. 73 k.p.a. wymaga przede wszystkim posłużenia się wykładnią systemową tych przepisów. Wykładnia systemowa jako jeden z rodzajów wykładni pozajęzykowej, uzupełnia interpretację opartą na brzmieniu przepisów lub poszczególnych słów i wyrażeń w nich zawartych. Dokonanie analizy takich kontekstów interpretacyjnych prowadzi do wniosku, że art. 73 k.p.a. obejmuje przepis o charakterze ogólnym (lex generalis), który wyrażony jest w art. 73 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Jest to tzw. przepis zrębowy, czyli taki, którego nie można pominąć w procesie wykładni pozostałych paragrafów zawartych w art. 73 k.p.a. Art. 73 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. formułuje podstawowe uprawnienie strony postępowania administracyjnego: podmiotowe prawo dostępu do akt postępowania. Ten sam wniosek wynika też z systematyki Kodeksu postępowania administracyjnego: w Dziale II Kodeksu ("Postępowanie") rozdział 3 zatytułowany jest – "Udostępnianie akt". Ponieważ pojęcia "dostępu" oraz "udostępniania" nie posiadają definicji legalnych, należy przyjąć, że słowa te powinny być rozumiane w ich powszechnie używanym znaczeniu (nazywanym niekiedy znaczeniem potocznym) jako czynienie dostępnym czegoś dla kogoś, umożliwianie kontaktu kogoś z czymś w celu korzystania z czegoś itp. Oznacza to jasno, że udostępnianie odnosi się do działania podmiotu kontrolującego określone rzeczy lub informacje, ale sama czynność wynika z inicjatywy osoby, która takiego dostępu lub takiej otwartości żąda. Udostępnianie oznacza zatem bierne znoszenie zachowań (łacińskie pati) działań osoby chcącej zapoznać się z rzeczą lub informacją niedostępną dla innych. Jak w wielu przypadkach przewidzianych przez prawo publiczne oraz prawo prywatne w Polsce prawo dostępu do akt przewidziane w art. 73 k.p.a. obejmuje tak naprawdę wiązkę tzw. prostych uprawnień przysługujących stronie. Strona ma mianowicie uprawnienie, aby żądać zapewnienia jej wglądu w akta sprawy, gdyż możliwość naocznego zapoznania się z aktami jest najprostszą i najbardziej oczywistą metodą prowadzącą do znajomości akt. Dodatkowo, strona ma uprawnienie do samodzielnego sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy. Należy więc podkreślić, że sporządzanie notatek, kopii lub odpisów stanowi uprawnienie strony, czyli wiąże się wyłącznie z obowiązkiem negatywnym organu administracji, tj. obowiązkiem nieprzeszkadzania i niezabraniania stronie realizacji jej uprawnienia. Brzmienie art. 73 § 1 zd. 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że na organ administracji nie nałożono obowiązku pozytywnego, czyli obowiązku wykonania odpowiednich notatek, kopii lub odpisów. W tym zakresie nie ma więc wątpliwości, że organ nie może być zobowiązany przez stronę do wykonania takich czynności na jej żądanie. Z kolei, art. 73 § 1 zdanie drugie k.p.a. obejmuje część normy prawnej, a ściśle: części hipotezy normy prawnej formułującej uprawnienie strony do sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej. Wskazana część przepisu odnosi się bowiem do kwestii czasu możliwego działania strony: "prawo to [do sporządzania notatek, kopii lub odpisów] przysługuje również [stronie] po zakończeniu postępowania". Zawarta zatem w art. 73 § 1 zd. 2 k.p.a. hipoteza normy prawnej nie może być traktowana jako dyspozycja nakładająca na organ administracji obowiązek, który nie wynika z innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów innych ustaw. Drugi element hipotezy normy prawnej przewidzianej w art. 73 § 1 zd. 1 k.p.a. zawarty jest w art. 73 § 1a k.p.a. Przepis ten stanowi, że "czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu". Mamy do czynienia z określeniem warunku miejsca działania strony realizującej swoje uprawnienie dotyczące dostępu do akt sprawy ("w lokalu organu"). Art. 73 § 1a k.p.a. ma przy tym istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Oprócz warunku miejsca działania strony, przepis ten uzupełnia hipotezę normy uprawnienia o określenie sposobu działania strony. Podkreśla się bowiem, że stronie zapewniono możliwość dostępu do akt i wykonywania notatek, kopii i odpisów "w obecności pracownika tego organu". Jeśli czynności strony są wykonywane w obecności pracownika organu, to oczywiste staje się, że to strona a nie pracownik wykonuje te czynności. Przeciwną interpretację należy uznać za błędną. Ponadto, należy mieć na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczegółowej procedury ani szczegółowego miejsca, takiego jak czytelnia akt sądowych, jak to czynią przepisy wykonawcze do ustaw regulujących postępowanie przed sądami powszechnymi (włącznie z wydziałami ksiąg wieczystych) lub postępowanie przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis k.p.a. wprowadza tylko warunek, że dostęp strony do akt może być realizowany wyłącznie w obecności pracownika. Ma to na celu zapewnienie bezpieczeństwa akt (dokumentów urzędowych). Można sobie bowiem łatwo wyobrazić, że strona niezadowolona z dotychczasowego przebiegu postępowania zechciałaby usunąć z akt określone dokumenty bądź też w takich dokumentach przechowywanych przez organ wprowadzić jakieś zmiany (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 73, Nb 1, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 344). Powyższe przepisy nie są kwestionowane przez skarżącą w niniejszym postępowaniu, ale nie zostały przez nią wzięte pod uwagę jako istotny kontekst wykładni systemowej art. 73 § 2 k.p.a. Zawarte w tym ostatnim przepisie wyrażenie "strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów ..." skarżąca interpretuje jako nałożenie na organ samodzielnego obowiązku wykonywania kopii i uwierzytelniania odpisów w ten sposób przygotowanych przez organ, kiedy tylko strona sobie tego zażyczy. Taka interpretacja art. 73 § 2 k.p.a. jest jednak błędna ze względu na przedstawioną wyżej wykładnię art. 73 § 1 i art. 73 § 1a k.p.a. Żądanie uwierzytelnienia odpisów lub wydania stronie uwierzytelnionych odpisów nakłada na organ obowiązek działania pozytywnego polegający jedynie na tym, że odpowiednie kopie dokumentów są wykonywane przez stronę samodzielnie lub też wykonanie ("wyprodukowanie") kopii lub odpisu nie wymaga innych czynności niż tylko wydrukowania z systemu elektronicznego bądź wykonania kopii ksero pojedynczej strony lub pojedynczych stron określonych akt. Tak jak bowiem wskazano wyżej, z uprawnienia strony polegającego na dostępie do akt postępowania nie można wywodzić obowiązku podejmowania przez organ administracji dodatkowych pracochłonnych czynności o charakterze technicznym. Gdyby taki obowiązek miał być nałożony, musiałoby to wynikać wprost z brzmienia odrębnych przepisów. Takie rozwiązanie jest przyjęte na przykład w odniesieniu do czynności, jaką jest sporządzanie protokołu przez pracownika organu (patrz: art. 63 § 3 oraz art. 67 § 1 k.p.a.). Analizując obowiązki organu w związku z żądaniem strony złożonym w niniejszej sprawie należy także mieć na uwadze okoliczność, że konstrukcja uwierzytelnienia w polskim prawie administracyjnym polega na działaniu organu potwierdzającym poprzez złożenie określonego podpisu i klauzuli (zwykle w postaci pieczęci), że określony dokument ma dokładnie taką treść, jaka z niego wynika. Sam dokument jest natomiast przedstawiany przez stronę postępowania (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18 oraz z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 394/19). 10. Niezależnie od argumentów analitycznych i systemowych, istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy mają względy funkcjonalne, czyli odniesienie się do faktycznych możliwości działania organu oraz do skutków ewentualnego uwzględnienia przez organ żądania strony, która oczekuje, że odpowiednie kopie sześciu tomów projektu budowlanego zostaną wykonane w sensie technicznym przez pracownika organu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie dysponuje urządzeniami technicznymi niezbędnymi do wykonania kopii projektu budowlanego obejmującego arkusze o formacie innym, zwłaszcza znacznie większym, niż standardowe A-4. Ponadto, obciążenie bieżącymi czynnościami pracowników organu nie pozwala na oddelegowanie któregokolwiek z pracowników do wykonania niewątpliwie żmudnej i długotrwałej czynności wykonywania kopii projektu budowlanego. Przedstawionych argumentów funkcjonalnych nie powinno się lekceważyć. Wynika to z powszechnie przyjmowanej, zdroworozsądkowej zasady, że w kwestiach prawnych nie można żądać niemożliwego. Już prawo rzymskie uznawało zasadę impossibilium nulla obligatio est, traktując ją jako paremię, czyli przykład praktycznej mądrości prawniczej. W odniesieniu do art. 73 § 1 k.p.a. ważność wspomnianej zasady podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18. 11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.