VII SA/Wa 1397/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S. [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1397/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2003 roku Wojewoda Mazowiecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] "P." pozwolenia na budowę II Etapu Zespołu Zabudowy Wielofunkcyjnej w rejonie D. [...]. Pismem z dnia 17 marca 2004 roku S. [...] wystąpiło z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2003 roku podnosząc zarzut, iż S. zostało pominięte jako strona postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku Wojewoda Mazowiecki na pastwie art. 151 § 1 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2003 roku stwierdzając, że S. nie posiada przymiotu strony i zarazem uprawnień do inicjowania postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło S. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 roku i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przed wszczęciem postępowania wznowieniowego organ administracji winien ustalić czy osoba występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania posiada przymiot strony. Tymczasem organ administracji we wstępnej fazie postępowania nie zbadał czy wniosek pochodzi od podmiotu będącego stroną, oceny tej dokonał wydając decyzję merytoryczną co uznał za niedopuszczalne. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że Wojewoda Mazowiecki formalnie nigdy nie wszczął postępowania, gdyż nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast sam fakt wpływu wniosku o wznowienie postępowania nie spowodował jeszcze wszczęcia takiego postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło S. [...]. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 402 /05 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że błędem było merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego S. bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych organ administracji zgodnie z treścią art. 149 § 3 kpa wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego czy wnioskodawca jest stroną badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania zgodnie z treścią art.149 § 1 kpa następuje poprzez wydanie postanowienia. Dopiero po wydaniu tego postanowienia możliwe jest merytoryczne rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania. Wówczas organ administracji rozstrzyga czy decyzja, której postępowanie dotyczy winna zostać uchylona czy też nie. Tymczasem Wojewoda Mazowiecki bez wznowienia postępowania rozpoznał merytorycznie wniosek S. Słusznie więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego, natomiast błędem organu II instancji było umorzenie postępowania, które toczyło się przed organem I instancji, w sytuacji gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe a wniosek S. pozostał aktualny . Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że o wznowieniu postępowania organ orzeka postanowieniem ( art. 149 § 1 kpa ) , natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji ( art. 149 § 3 kpa). W fazie wstępnej rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania, organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać czy wniosek pochodzi od strony, czy podana przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz czy został zachowany termin określony w art. 148 § 1 kpa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda Mazowiecki we wstępnej fazie postępowania nie zbadał czy wniosek z dnia 17 marca 2004 r. złożony przez S. [...] pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony i mającego interes prawny w uruchamianiu przedmiotowego postępowania. Podkreśli nadto, że organ wojewódzki z formalnego punktu widzenia nie wszczął wcześniej postępowania wznowieniowego. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 147 w związku z art. 148 § 1 oraz art. 149 § 1 i 2 kpa rozpatrując ponownie wniosek S. [...] postanowił "podjąć postępowanie na wniosek strony". Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikało, że postanowienie zostało wydane w trybie wznowieniowym a jego przedmiotem było wznowienie postępowania dotyczącego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2003 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] "P." pozwolenia na budowę II Etapu Zespołu Zabudowy Wielofunkcyjnej w rejonie D. [...]. Na końcu postanowienia znalazło się pouczenie dla stron, o przysługującym prawie zaskarżenia tego postanowienia, zażaleniem skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od dani jego doręczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka "P." w W. podnosząc, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2003 roku, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę II Etapu Zespołu Zabudowy Wielofunkcyjnej w rejonie D. [...] była prawidłowa formalnie i merytorycznie. S. [...] nie ma przymiotu strony, dlatego wznowienie postępowania w spawie przez wydanie zaskarżonego postanowienia było wadliwe. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] "P." w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2006 r. wznawiające na wniosek S. [...] postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2003 roku, uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego . W uzasadnieniu wskazał, że S. [...] domagało się wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzją Wojewody Mazowieckiego. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 147 w związku z art. 148 § 1 oraz art. 149 § 1 i 2 kpa rozpatrując ponownie wniosek S. [...] postanowił "podjąć postępowanie na wniosek strony". Postanowienie to zostało wydane w trybie wznowieniowym a jego przedmiotem było wznowienie postępowania dotyczącego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2003 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] "P." pozwolenia na budowę II Etapu Zespołu Zabudowy Wielofunkcyjnej w rejonie D. [...]. Tymczasem zgodnie z treścią art. 28 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 , poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 kpa, dopuszczającego udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony organizacji społecznych , o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że S. [...] nie posiada interesu prawnego i legitymacji procesowej pozwalającej skutecznie domagać się wznowienia przedmiotowego postępowania a tym samym zaskarżone postępowanie jest wadliwe. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. złożyło S. [...] domagając się jego uchylenia . W skardze podniesiono, że wydane przez organy rozstrzygnięcia nie uwzględniają wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. VII SA/Wa 402 /05. Skarżąca podniosła, że jako organizacja społeczna uprawniona jest do domagania się zweryfikowania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, której funkcjonowanie sprzeczne będzie z zasadami ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, przy czym przy ocenie tej nie jest ograniczony zarzutami podniesionymi w skardze Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów, skarga została uwzględniona jednak z innych przyczyn niż zostały wskazane w skardze. Należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności, należy się odnieść do możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego przez Wojewodę Mazowieckiego w dnia [...] marca 2006 r. Jak wynika z jego komparycji wydane zostało na podstawie art. 147 w związku z art. 148 § 1 oraz art. 149 § 1 i 2 kpa, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku S. [...] domagającego się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia[...] października 2003 roku. W sentencji rozstrzygnięcia organ postanowił "podjąć postępowanie na wniosek strony". Jakkolwiek sama sentencja postanowienia i przytoczenie treści wniosku strony nie były adekwatne do stanu sprawy, do wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (do dyspozycji art. 149 § 1 kpa) - to jednak z uzasadnienia postanowienia wynikało, że rozstrzygnięcia zostało wydane w trybie wznowieniowym i miało na celu wszczęcie postępowania (a nie jego podjęcie). Podejmując pierwsze czynności w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym zażaleniem spółki [...] "P." w W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ustalić przesłanki formalnej dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawniłyby brak formalnych przesłanek dopuszczalności zażalenia, organ powinien wydać na podstawie art. 134 kpa postanowienie, kończące całe postępowanie odwoławcze. Dopiero po potwierdzeniu formalnej dopuszczalności zażalenia otworzyłby się przed organem odwoławczym drugi etap postępowania, obejmujący czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Prawo zażalenia na wydane przez organ administracji postanowienia jest ukształtowane odmiennie od prawa odwołania i służy tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1). Nie ulega wątpliwości, iż obowiązujące przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 1 kpa . Skoro przepisy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania to postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2006 r. było niezaskarżalne. Błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia tego postanowienia nie nadawało stronom uprawnienia do wniesienia środka odwoławczego. Dlatego obowiązkiem organu odwoławczego było dostrzeżenie powyższych okoliczności, wzięcie ich pod uwagę z urzędu i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 134 kpa. Natomiast wydane przez organ odwoławczy postanowienie zapadło po rozpatrzeniu zażalenia, ma charakter merytoryczny i już z tej przyczyny jest wadliwe. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku.