VII SA/Wa 1397/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K.S od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") - w wyniku odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia na inwestora [...] obowiązku wykonania robót budowlanych – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W związku z pismem, powołanej wyżej Wspólnoty Mieszkaniowej, dotyczącym robót budowlanych dokonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] polegających na wykonaniu szafy wnękowej, uprawniony przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził - w dniu 26 lipca 2017 r. - oględziny przedmiotowej nieruchomości. W trakcie oględzin stwierdzono, że w poziomie IV piętra, na ostatniej kondygnacji mieszkalnej budynku wielorodzinnego przy ul. [...] znajduje się lokal nr [...], w którym we wnęce usytuowano szafę wnękową. Wymiary szafy wynoszą ok: 0,80 m x 1,15 m i wysokość ok. 2,60 m. W ścianie od strony pokoju znajduje się otwór drzwiowy szafy o wymiarach: szerokość ok. 0,80 m oraz wysokość ok. 2,0 m i 2,50 m, gdzie zamontowano drzwi dwuskrzydłowe konstrukcji drewnianej zamykające przestrzeń szafy wnękowej. Wewnątrz szafy brak jest instalacji. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, dokonano ponownej kontroli w lokalu nr [...], podczas której nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Dodatkowo, PINB [...] uznał, że kwestia zajęcia przez inwestora [...] części wspólnej nieruchomości nie podlega regulacjom Prawa budowlanego i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W konsekwencji, organ I instancji stwierdził, że wykonanie spornej szafy nie stanowi robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia i ww. decyzją z dnia z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. z 2017 r., poz. 1257), odmówił nałożenia na inwestora [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia szafy wnękowej zamontowanej w szybie windy przynależnej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem. Wspólnota Mieszkaniowa [...], w ustawowym terminie, wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. W ocenie [...] WINB decyzja PINB [...] została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tym samym jest przedwczesna i podlega uchyleniu. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego oceniają sporne roboty wyłącznie w aspekcie ich zgodności z przepisami prawa budowlanego. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego (stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji) polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. [...] WINB podniósł, że roboty te mogą być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie dochodzi do naruszenia praw właścicieli posesji sąsiednich. Jednakże naruszenie rzeczonych praw może być dochodzone przed sądem powszechnym. W konsekwencji, wszelkie zatem zawarte w odwołaniu roszczenia dotyczące braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowa "[...]" na wykonanie w latach 60-tych ubiegłego wieku spornej szafy mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym lub w postępowaniu wewnątrzwspólnotowym. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do orzekania w tej materii. Odnosząc się zaś do stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] co do braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków związanych z robotami budowlanymi polegającymi na wykonaniu szafy wnękowej przynależnej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] zamontowanej w szybie windy - w opinii [...] WINB - na obecnym etapie postępowania jest ono przedwczesne. Organ odwoławczy podkreślił, że nawet legalne wykonywanie robót budowlanych - nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę czy uprzedniego ich zgłoszenia - nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od zbadania ich prawidłowości. Jakkolwiek w protokole nr [...], z przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2017 r. oględzin, wskazano że występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to jednak organ powiatowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu weryfikację tego twierdzenia. Samo bowiem ustalenie, iż zmiany dokonane wewnątrz lokalu nr [...] w żaden sposób nie ingerują w konstrukcję budynku przy ul. [...] w [...] nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Następnie organ II instancji stwierdził, że zastrzeżeniem wobec dokonanych czynności organu I instancji jest nieustalenie przez PINB [...], jakiej konstrukcji jest podłoga w szafie wnękowej, przynależnej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] (z jakich składa się elementów). Jest to istotne z uwagi na okoliczność usytuowania szafy w szybie windy. Organ zaznaczył, że konieczna do jej wykonania była instalacja poziomej przegrody w tymże szybie, która oddzieliła przestrzeń utworzonej szafy od reszty szybu. Przegroda ta, będąc jednocześnie podłogą szafy musi zaś być na tyle wytrzymała, aby można było bezpiecznie tę szafę użytkować. W związku z powyższym organ odwoławczy nie może ocenić, czy zaistniał stan faktyczny nie zagrażający życiu i zdrowiu ludzi nie tylko mieszkańców lokalu nr [...] ale również mieszkańców budynku. Na powyższe zwracała uwagę również odwołująca się Wspólnota Mieszkaniowa "[...]". Dodatkowo [...] WINB podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania powinny być roboty poprzedzające montaż szafy wnękowej, czyli wykonanie przegród poziomych i pionowych w celu w celu umiejscowienia szafy wnękowej w szybie windy, pod kątem zgodności tych robót ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno – budowlanymi. Skoro więc PINB [...] nie ustalił powołanej okoliczności, tym samym niezbędne jest przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w całości, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić w niniejszej sprawie wykracza poza unormowania art. 136 k.p.a. uprawniającego organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego - uzupełniającego postępowania dowodowego. [...] WINB stwierdził także, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien również rozważyć zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli dojdzie do przekonania, że nie jest w stanie we własnym zakresie ustalić okoliczności, o których mowa wyżej. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Sprzeciw na decyzję [...] WINB z dnia [...] października 2017 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł [...] - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku, nr [...], oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jak również nic zaszła potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego nienależyte rozpoznanie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnym uznaniem, że w budynku przy ul. [...] w [...] znajduje się szyb windowy, podczas gdy w przedmiotowym budynku nie ma szybu windowego, gdyż nie ma i nigdy nie było tam windy, jak również, bezpodstawne przyjęcie, że montaż szafy wnękowej stanowiącej wyposażenie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] stanowi wykonanie robót budowlanych, podczas gdy montaż szafy wnękowej dotyczy nie obiektu budowlanego, lecz zaopatrywania lokalu w elementy wyposażenia; 3) art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; 4) art. 10 k.p.a, poprzez niezawiadomienie Skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji oraz nieumożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych - na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że [...] był informowany przez organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego o m.in. terminach czynności kontrolnych, czy uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru tych pism. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a." w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia [...] WINB z dnia [...] października 2017 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W tym trybie organ wydaje decyzję procesową, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego w stosunku do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie eliminuje z obrotu nieprawidłową - w ocenie organu odwoławczego - decyzję przekazując tę sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. W zaskarżonej decyzji [...] WINB, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo uznał, że wydane rozstrzygniecie przez organ I instancji jest przedwczesne z uwagi na niewystarczające postępowanie dowodowe przeprowadzone w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie jest możliwe merytoryczne zakończenie sprawy. Jak prawidłowo bowiem zostało stwierdzone, w celu wykluczenia czy zastały stan podczas oględzin nieruchomości – lokalu nr [...] (wskutek umiejscowienia szafy wnękowej w szybie windy – części wspólnej nieruchomości) nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia powinno być przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro podczas kontroli nie przedstawiono dokumentów dotyczących wykonania przedmiotowych robót budowlanych, to tym samym organ nie miał pełnej możliwości oceny prawidłowości ich realizacji. W ocenie Sądu, zasadnie także organ II instancji zalecił PINB [...] rozważenie skorzystania z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawo budowlanego. W konsekwencji, dopiero w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego będzie miał możliwość wydania prawidłowego orzeczenia w powyższej sprawie i zajęcia bezspornego stanowiska czy nie doszło do naruszenia prawa. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. i art. 64d §1 p.p.s.a., mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.