VII SA/Wa 1398/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. i A.S., T.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i A.S., T.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1398/07 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...] znak: [...], działając w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm. zwany dalej K.p.a.) w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonywanych w pawilonie usługowo-handlowym (segment środkowy) znajdującym się na nieruchomości przy ul. W. [...] w W. – umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w środkowym pawilonie znajdującym się na nieruchomości przy ul. W. [...] w W., które swoim zakresem wykroczyły poza dokonane zgłoszenie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. wstrzymano ich prowadzenie oraz nałożono na inwestora R.B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Inwestor w dniu 6 marca 2007r. przedłożył opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. D.N. oraz mgr inż. MF., z której to opinii wynika, iż po rozbiórce ścian działowych i dachu, budynek został zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Natomiast dotychczas wykonane roboty budowlane obejmujące swoim zakresem podmurowanie ścian zewnętrznych budynku, wykonanie deskowania słupów nośnych wraz z ich fundamentami oraz deskowania pod nowy strop żelbetowy i bieg klatki schodowej na planowany taras na stropie nad parterem, wykonano "(...) zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi oraz Polskimi Normami" Ponadto organ I instancji podniósł, iż ze względu na fakt, że dotychczas wykonane roboty budowlane nie budzą wątpliwości co do prawidłowości ich wykonania, brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 w/w Prawo budowlane. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w swoim uzasadnieniu podkreślił, iż w przypadku zamiaru wznowienia robót w omawianym segmencie, ale wykraczających swoim zakresem poza posiadane zgłoszenie, inwestor winien wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego ds. pozwoleń na budowę w celu uzyskania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej, natomiast wszelkie kwestie wynikające z naruszenia prawa własności mogą być rozstrzygane w ramach postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2007r. wnieśli współwłaściciele A.i J.S. oraz T.Z., zarzucając powyższej decyzji niezgodność z prawem, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucają naruszenie przepisów art. 51 i 83 Prawa budowlanego, podkreślają w swoim odwołaniu, iż tylko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. posiadał możliwość zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z przekroczeniem zgłoszenia, które to roboty wymagały pozwolenia na budowę, jednak z tego nie skorzystał. Zdaniem odwołujących się organ zaakceptował wykonane prace budowlane bez wymaganej inwentaryzacji, a jedynie w oparciu o opinie techniczną, co jest niezgodne z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną w dniu [...] maja 2007r. znak: [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W opinii organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś zarzuty podnoszone przez skarżących nie mają wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organu II instancji podkreśla, iż w myśl przepisu art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia wydania, chyba że w tym terminie wydana zostanie decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust.1. Zaś zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a., gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, dalej cyt. "przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. (...) Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003r. UI SA 2225/01). Z analizy materiału dowodowego dokonanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż w przedmiotowej sprawie roboty budowlane wykonane w pawilonie usługowo-handlowym (segment środkowy) znajdującym się na nieruchomości przy ul. W. [...] w W., nie budzą wątpliwości co do prawidłowości ich wykonania, co potwierdza dokumentacja złożona przez inwestora. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. uprawniony był do zastosowania art. 105 § 2 K.p.a. (umorzenia postępowania), gdyż po wydaniu postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie ma podstaw do wydania jednej z decyzji z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i J.S. oraz T.Z. W uzasadnieniu skarżący podają, iż ich zdaniem organ odwoławczy, nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym do konieczności rozpoznania sprawy na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, nadużywając tym samym art. 105 K.p.a. Zdaniem skarżących, pozostawieniu bez merytorycznego rozpoznania uległa kwestia samowolnie zrealizowanych robót wymagających pozwolenia na budowę i tym samym brak rozstrzygnięcia tych kwestii decyzją administracyjną. Ponadto odwołujący się podnoszą kwestie braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie uzyskał on zgody współwłaścicieli działki, czyli skarżących A. i J.S. oraz T.Z. W ocenie skarżących powyższe zarzuty dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a). W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Będąca przedmiotem kontroli decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r., utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2007r. którą umarzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu organu I i II instancji, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a. Wskazać należy, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Umorzenie postępowania nie jest zależne od woli i uznania organu administracji, organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wskazane w decyzji o umorzeniu postępowania. W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998r., sygn. akt II SA 70/98 LEX nr 43205), jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., sygn. akt IV SA 12/98). Zdaniem Sądu nie istnieją w niniejszej sprawie okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Okolicznością niekwestionowaną jest fakt, iż roboty budowlane wykonywane w środkowym pawilonie znajdującym się na nieruchomości przy ul. W. [...] w W., wykroczyły poza dokonane zgłoszenie z dnia 31 stycznia 2006r., które obejmowało remont dachu poprzez wymianę pokrycia oraz uszkodzonych elementów konstrukcyjnych dachu. Inwestor natomiast zdemontował dach, rozebrał ścianę boczną do wysokości 1,5 m, a w jej miejsce wykonał nową ścianę murowaną, rozebrał pas docieplenia z budynku sąsiedniego, a także wykonał nowe fundamenty w czterech miejscach budynku z których wyprowadził zbrojenie pod przyszłe słupy. Na skutek wniosku współwłaścicieli działki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał [...] lutego 2007r. roboty budowlane i nałożył na inwestora R.B. obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej robót wykonywanych w tym budynku. Inwestor wykonał nałożony obowiązek, to powinno pozwolić organom wyjaśnić kwestie techniczne niezbędne dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym, a także czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia 31 stycznia 2006r., nie wymagały pozwolenia na budowę. Mimo, iż z przedstawionej opinii technicznej przedmiotowego budynku wynika, iż prace przeprowadzono zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami, a sam budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia to nie znaczy, że przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z prawem. Rzeczą organów administracji było dokonanie oceny, czy inwestor w niniejszej sprawie działał w warunkach samowoli budowlanej - prowadził roboty budowlane, które np. w części wymagały pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy doszło do robót prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej organ powinien stosować procedurę przewidzianą w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006r., VII Sa/Wa 827/05 lex nr 190837 ). Ponadto Sąd zwraca uwagę na kwestie podniesioną przez skarżących w treści skargi, że inwestor nie posiadał prawa do realizowania inwestycji na terenie stanowiącym współwłasność, a musi on planować inwestycję jedynie zgodnie z zakresem upoważnienia uzyskanego od współwłaścicieli. Podobnie w treści protokołu rozprawy z dnia 23 listopada 2007r. skarżąca A.S., podkreśliła fakt braku zgody pozostałych współwłaścicieli na przeprowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych przez R.B. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany ustosunkować się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących, a także do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa poprzez ustalenie, czy i w jakim zakresie inwestor dopuścił się robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tejże ustawy.