VII SA/Wa 1399/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku W. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własne postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...], nakładającą na W. D. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką [...] i odległości 8,30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...][...] - [...] (km 418 + 740) w miejscowości [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. D. na tę decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. 3. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12 oddalający skargę W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i oddalając skargę na decyzję przesądza o jej zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej do niego subsumpcji stanu prawnego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ wskazał, że na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), art. 157 § 3 kpa został uchylony, to jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem organu, sytuacja o której mowa w art. 61a § 1 kpa in fine zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12 zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w rozpatrywanym wniosku, organ stwierdził, iż wobec poczynionych ustaleń zarzuty te pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Głównym zarzutem, na który powołuje się skarżący jest okoliczność, "iż w dacie [...] września 1978 r., istniało już przedmiotowe urządzenie reklamowe, zlokalizowane na działce [...], co potwierdza mapa do celów projektowych z dn. [...] września 1978 r., sporządzona przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - kartograficzne [...]". W ocenie W. D. powyższe nie było przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 września 2012 r., a stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem organu, zarzut ten nie może być brany pod uwagę, ponieważ podnoszona przyczyna nieważności nie występowała w chwili wydania decyzji [...] [[...]] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. Argument ten, zdaniem organu, znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 514/11 (LEX nr 1216741): "W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności". W związku z powyższym, zdaniem organu, w kwestii orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji należy brać pod uwagę tylko okoliczności procedowania na dzień, w którym miało miejsce postępowanie zwykłe. Organ wskazał, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem organu, z porównania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. z rozpatrywanym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności, wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. prawidłowo nie stwierdził istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi nu uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ wyjaśnił, że nie może ono być przedmiotem weryfikacji w niniejszym postępowaniu, że względu na charakter prawny rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym, zdaniem organu, zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle poczynionych ustaleń pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Ponieważ przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12, to nie powstaną one również po jego wydaniu. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, i, zdaniem organu, należy utrzymać w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. D.; zarzucając naruszenie przepisów: 1. prawa procesowego: art. 61a § 1 kpa przez uznanie, iż zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania; 2. prawa procesowego: przede wszystkim art. 6 i art. 7 kpa przez niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, przez ustalenie, iż zachodzą negatywne przesłanki skutkujące koniecznością rozbiórki - - wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą to decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 stycznia 2012 r. nakładającą na W. D. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką [...] i odległości 8,30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...][...] - [...] (km 418 + 740) w miejscowości [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, W. D. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nakładającej na wnioskodawcę obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bowiem, jak słusznie wskazał organ, art. 157 § 3 kpa zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), a jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 kpa, który został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej. 3.2. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak słusznie stwierdził organ, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12 oddalający skargę W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję nakładającą na W. D. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego. Podkreślić należy, co wskazano już wyżej, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 tej ustawy, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność decyzji, ponieważ ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalsza kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego zaistnienia pozostałych wad orzeczenia. Z uwagi na to, że ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny winien dokonać kontroli zachowania przepisów o postępowaniu administracyjnym. Kontrola przestrzegania przez organy administracji norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2005, s. 460-461). Jak słusznie stwierdził organ, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, i oddalając skargę na decyzję przesądza o jej zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej do niego subsumpcji stanu prawnego. Podkreślić również należy, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok prawomocny wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela, z tym, że obecnie, z uwagi na uchylenie art. 157 § 3 kpa, zastosowanie będzie miał art. 61a § 1 kpa. 3.3. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić zatem należy, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał kontroli tej decyzji pod względem jej legalności, w tym z urzędu badał, czy nie zachodzą przesłanki jej nieważności, a tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. 3.4. Dodatkowo wskazać należy, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi W. D. na decyzję nakładającą na skarżącego obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego nie sporządził uzasadnienia wyroku, bowiem w przypadku uznania prawidłowości zaskarżonej decyzji administracyjnej i oddalenia skargi, uzasadnienie sporządzane jest na wniosek strony, przy zachowaniu ustawowych wymogów formalnych. Jeśli zaś uzasadnienia nie sporządzono, oznacza to, iż strona takiego orzeczenia Sądu nie kwestionowała. Ponadto, jak wskazano wyżej, sąd administracyjny z urzędu bada ważność decyzji. IV. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Organ słusznie uznał, iż zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, którą to przyczyną był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12 oddalający skargę W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję nakładającą na W. D. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego. Organ nie naruszył również art. 6 i 7 kpa, bowiem jeśli odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, to znaczy, że postępowania dowodowego nie prowadził. Ponadto, należy podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ dokonuje oceny legalności decyzji ostatecznej tylko i wyłącznie na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tej decyzji. Jeśli więc organ odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, to nie mógł badać jakiegokolwiek naruszenia prawa materialnego. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.