VII SA/Wa 14/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D.N. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]listopada 2012r., znak 14[...] Dyrektor Izby Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia H. S. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], w sprawie uznania zarzutów strony za nieuzasadnione – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]prowadził postępowanie egzekucyjne wobec H.S. na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]z dnia [...]lutego 2012r. wystawionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], obejmujących należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia, kosztów upomnienia i opłat egzekucyjnych, na łączną kwotę 35,528.40 zł należności głównej. Zawiadomieniem z dnia 16 marca 2012r., nr [...]organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z zaopatrzenia emerytalnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych I Oddział [...]. Odpisy w/w tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu doręczono zobowiązanej w dniu 26 marca 2012 r. Zawiadomienie o zajęciu doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 22 marca 2012 r. Pismem z dnia 30 marca 2012 r. dłużnik zajętej wierzytelności poinformował o przyjęciu przedmiotowego zajęcia do realizacji. Na dzień sporządzenia postanowienia przez organ I instancji dłużnik zajętej wierzytelności przekazał kwotę w wysokości 1.356,32 zł, która została zaksięgowana na koszty egzekucyjne prowadzonego postępowania. Zobowiązana pismem z dnia 30 marca 2012 r. wniosła zarzuty dotyczące prowadzonej egzekucji na podstawie w/w tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu pisma wskazała, że od przedmiotowych tytułów wykonawczych w dniu [...]lutego 2012 r. zostało złożone odwołanie do Sądu Administracyjnego poprzez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto poinformowała, że sprawa jej nie dotyczy, ponieważ "nie jest inwestorem". W związku z wniesieniem zarzutów, organ egzekucyjny zgodnie z art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], jako wierzyciela, o zajęcie stanowiska w zakresie złożonych zarzutów. Postanowieniami z dnia [...]maja 2012 r., nr [...]oraz [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], jako wierzyciel uznał zarzuty strony za nieuzasadnione, stwierdzając, że nie znajdują one pokrycia w żadnym z punktów wymienionych w art. 33 ustawy egzekucyjnej, gdyż nie dotyczą prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego i ograniczają się do podważania zasadności wydania decyzji z dnia [...]września 2000 r., nr [...]nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego, znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...],[...]od strony ul. [...]w W. oraz decyzji z dnia [...]września 2000 r., nr [...]nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie postawionego kontenera o wymiarach 2,50m x 6,00m i wysokości 3,00m, bez wymaganego prawem zgłoszenia, znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...], [...]od strony ul. [...]w Warszawie.. Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97, zgodnie z którym "Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie pismem z dnia 5 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]poinformował, że zobowiązana nie skorzystała z przysługującego prawa wniesienia zażalenia na w/w postanowienia, tym samym stały się ostateczne. Biorąc pod uwagę stan faktyczny, regulacje prawne oraz stanowisko wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...]uznał zarzuty Strony za nieuzasadnione. Na skutek wniesionego przez H.S. odwołania, zapadło opisane na wstępie postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) czyli Dyrektora Izby Skarbowej, nie stwarza podstawy do kontroli stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów (art. 34 § 1 powołanej ustawy). Wobec tego Dyrektor Izby Skarbowej nie jest uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wyrażanego przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak więc skoro wierzyciel uznał zarzuty za nieuzasadnione, a jego stanowisko mimo przysługującego prawa odwołania, nie zostało zaskarżone, to organ egzekucyjny nie będąc uprawnionym do kwestionowania wydanego przez wierzyciela rozstrzygnięcia, zobowiązany jest do dalszego prowadzenia egzekucji. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że decyzje (postanowienia) są ostateczne jeśli nie służy od nich odwołanie (zażalenie). Fakt wniesienia skargi do sądu nie stanowi o braku przymiotu ostateczności decyzji. Mimo wniesienia skargi do sądu, decyzja podlega wykonaniu, chyba że sąd wstrzyma jej wykonanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła H. S., dochodząc uchylania zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 4 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniosła, że wielokrotnie uzasadniała w sowich pismach, że nie ma nic wspólnego z samowolą budowlaną. W ocenie skarżącej opieranie się na decyzji z dnia [...]września 2000 r., nr [...]i upomnieniu z dnia 12 lutego 2001 r., jest błędem, ponieważ zostały one unieważnione postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2001 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "ppsa" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej spawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa. Wobec tego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, które toczy się według zasad określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej "u.p.e.a.". Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Innymi słowy na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości (słuszności) nałożonego nakazu rozbiórki. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Ponadto zgodnie z art. 16 kpa wzruszenie decyzji administracyjnej (m.in. o charakterze ostatecznym), np. nakazującej rozbiórkę, może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika żadne uprawnienie organu administracyjnego (wierzyciela) do takich działań. Wręcz odwrotnie, w przypadku nie wykonania określonego w decyzji obowiązku (nakazu) stosuje się egzekucję administracyjną (patrz: art. 3 § 1 ww. ustawy). Oznacza to, że organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, na tym etapie postępowania przystępuje nie do oceny prawidłowości jego nałożenia, lecz podejmuje działania i stosuje środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku (nakazu) wymienionego w tytule wykonawczym. Innymi słowy celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (zgodnie z art. 15 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego). Jest oczywiste też, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, iż nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, mające na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu do postępowania egzekucyjnego mogą być tylko i wyłącznie ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog określony został w art. 33 u.p.e.a. Podkreślenia wymaga, że zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego – o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.) – co oznacza, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu, bowiem to organ egzekucyjny musi je rozpoznać (po uzyskaniu stanowiska wierzyciela – jeżeli organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem). Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). W myśl § 4 ww. artykułu, organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Ponadto w myśl § 5 cytowanego artykułu, na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu. Mając na względzie treść wyżej przytoczonych regulacji prawnych stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż – zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. – wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Skoro zatem w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia w obiegu prawnym istniało ostateczne stanowisko wierzyciela stwierdzające, że zarzuty strony są nieuzasadnione, to organ odwoławczy nie mógł nie uwzględnić tego stanowiska przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Z istoty przyjętego w art. 34 § 1 rozwiązania wynika, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów stanowi niezbędną informację dla organu egzekucyjnego oraz, że organ egzekucyjny (w zakresie zarzutów z art. 33 pkt 1-5 ustawy egzekucyjnej), nie jest uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Jak trafnie wskazał, organ II instancji, skarżąca nie kwestionowała, mimo przysługującego jej prawa, rozstrzygnięć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012 r., nr [...]i [...]uznających jej zarzuty zgłoszone w piśmie z dnia 30 marca 2012 r. za nieuzasadnione. Oznacza to, że postanowienia te stały się ostateczne, a organy egzekucyjne nie mają prawa do ingerowania w treść stanowiska wyrażonego przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., a wręcz przeciwnie zobowiązane są do dalszego prowadzenie egzekucji. Odnosząc się do podniesionego w skardze naruszenia art. 33 pkt 4 u.p.e.a. należy wskazać, że tytuły wykonawcze wystawiono prawidłowo na skarżącą, bo to ona jest zobowiązana do wykonania rozbiórki w świetle ostatecznych decyzji z dnia [...]września 2000 r., nr [...]i [...]września 2000 r., nr [...]. Podobnie, w tytule wykonawczym opisano prawidłowo przedmiot nakazu, tj. zgodnie z ww. decyzjami. Należy podkreślić, że na tym etapie postępowania organ egzekucyjny jest związany treścią decyzji, która jest podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i to czy twierdzenie skarżącej o tym, że nie ma nic wspólnego z samowolą budowlaną, jest prawdziwe czy nie, to nie ma żadnego znaczenia oraz nie może podlegać żadnej weryfikacji. Bezprzedmiotowy na tym etapie postępowania jest podnoszony błąd, co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 3 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie może zmierzać w kierunku ustalenia, kto jest zobowiązany do rozbiórki, byłoby to, bowiem badanie zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. Tego rodzaju merytoryczna kontrola tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny jest niedopuszczalna z mocy art. 29 § 1 ww. ustawy. Zarzut błędu, co do osoby zobowiązanego dotyczy jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co, do której prowadzi się egzekucję. W okolicznościach niniejszej sprawy pomiędzy treścią tytułu wykonawczego, a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia nie istnieje rozbieżność, co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej, a tylko taka sytuacja wypełnia przesłanki uznania, iż w sprawie wystąpił błąd, co do osoby zobowiązanej, o którym mowa w art. 33 pkt 4 u.p.e.a. Za błędny należy uznać zarzut z art. 33 pkt 7 u.p.e.a., a dotyczący opierania się przez organy egzekucyjne na decyzji z dnia [...]września 2000 r., nr [...]i upomnieniu z dnia [...]lutego 2001 r., mimo że zostały one unieważnione postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2001 r., nr [...]. Ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2001 r., nr [...]wstrzymuje wykonanie decyzji z dnia [...]września 2000 r., nr [...]nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, a zatem okoliczności te dotyczą zasadności wydania decyzji merytorycznej i jako takie nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Ponadto zarzut ten nie został podniesiony przez skarżącą w trakcie postępowania egzekucyjnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku, badanych przez Sąd z urzędu, uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.