VII SA/Wa 140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. S. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r. nr [...]wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...], z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na treść art. 54 i art. 36a Prawa budowlanego, organ wyjaśnił, że w omawianej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania omawianego obiektu. W niniejszej sprawie M. S. złożył w organie powiatowym zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. wydanej z upoważnienia Starosty [...]. Na podstawie analizy dokumentów stanowiących załącznik do ww. zawiadomienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, iż przedmiotowa budowa została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z załączonej do akt sprawy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ww. budynku z dnia [...] lipca 2014 r. wykonanej przez B. P. oraz projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika, iż w czasie robót wprowadzono zmiany od zatwierdzonego projektu: - zmieniono usytuowanie budynku (odległość do istniejącego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] budynku jak również odległość do granicy z działką [...]obr. [...] są niezgodne z danymi zawartymi w projekcie - mapa do celów projektowych załącznik do decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.), - wybudowano taras od strony wschodniej budynku wraz ze schodami. Organ odwoławczy za organem powiatowym wskazał, że część zmian jakie wykonał inwestor mieści się w katalogu istotnych odstępstw wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane. Z porównania planu zagospodarowania terenu sporządzonego przez mgr inż. arch. B. A. (nr upr. [...]) stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] nr [...] oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę B. P. oraz mgr inż. J. K. wynika, że w pierwotnym kształcie realizowany obiekt od strony wschodniej budynku nie zawierał tarasu wraz ze schodami, jak również usytuowany był równolegle do granic działki nr ew. [...]. We wskazanej wyżej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykazano natomiast istnienie niezawartego w zatwierdzonej dokumentacji budowlanej tarasu oraz schodów. Ponadto z ww. inwentaryzacji wynika, że obiekt nie jest użytkowany równolegle do granicy z działką nr ew. [...] tzn. jego południowo - zachodni narożnik został przesunięty w kierunku północnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w obecnym kształcie sporny obiekt narusza wskazane wyżej przepisy techniczno-budowlane. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że realizacja tarasu i schodów oraz przesunięcie obiektu spowodowały zmianę w zakresie zagospodarowania terenu działki. Fakt ten uzasadnia prawidłowość wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku. Odnosząc się do kwestii prawidłowości wykonania inwentaryzacji powykonawczej omawianej inwestycji organ wskazał, iż dokumentacja ta sporządzona została przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Inwestor informujący organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu zobowiązany jest przedłożyć komplet dokumentów określonych przez ustawodawcę, w tym geodezyjną inwentaryzację powykonawczą odzwierciedlającą stan faktyczny inwestycji, który powinien pokrywać się ze stanem projektowanym wyrysowanym na projekcie zagospodarowania terenu, co z kolei stanowi swoiste potwierdzenie zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ nadzoru budowlanego po złożeniu przez inwestora kompletnej dokumentacji budowlanej dokonuje wyłącznie porównania stanu projektowanego ze stanem istniejącym, nie bada zatem samej prawidłowości wykonania inwentaryzacji, z uwagi na fakt, iż osoba sporządzająca posiada stosowne uprawnienia w tym kierunku, a co za tym idzie ustalenia przez nią poczynione są dla organu nadzoru budowlanego wiarygodne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] złożył M. S. dochodząc jej uchylenia w pkt. dotyczącym usytuowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w stosunku do granic nieruchomości sąsiedniej i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania; wezwania w charakterze świadka Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] – M. M. oraz geodety uprawnionego B. P. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze skarżący wskazał, że usytuowanie budynku zostało wyznaczone przez geodetę posiadającego uprawnienia w oparciu o materiały uzyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...]. Jako inwestor tej inwestycji jej prowadzenie skarżący powierzył osobom uprawnionym - Kierownikowi Budowy oraz uprawnionemu geodecie. Po zakończeniu inwestycji zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] zamiar przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. W tracie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej z niewiadomych dla skarżącego przyczyn zmieniono przebieg granic działki nr [...], położonej w [...]. Zarówno mapa do celów projektowych, jak i mapa inwentaryzacji powykonawczej zostały zarejestrowane w PODG-K i przyjęte bez uwag. Nidy też jako właściciel działki ew. nr [...] nie byłem informowany o jakiejkolwiek zmianie przebiegu granic mojej nieruchomości, a co za tym idzie odjęciu mi prawa własności do części tej nieruchomości. Z wyjaśnienia złożonego przez Kierownika PODG-K w [...] wynika, że granica pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...] jest zgodna z ewidencją gruntów, a nieprawidłowo wykazana na mapie do celów projektowych. Nieprawidłowości te winny być wyjaśnione na etapie sporządzania mapy do celów projektowych, będącej podstawą do wykonania projektu zagospodarowania nieruchomości oraz uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. W oparciu o te dokumenty skarżący rozpoczął inwestycję. Po zgłoszeniu zastrzeżeń przez PINB w [...] i zapoznaniu się z dokumentami skarżący stwierdził, że to na mapie geodezyjnej inwentaryzacji obiektu, granica działki nr [...] z dz. ew. nr [...] została wykazana nieprawidłowo. Ponadto według skarżącego nierównoległe usytuowanie budynku mieszkalnego w stosunku do działki nr [...] jest mało istotną zmianą zagospodarowania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wskazać trzeba, że celem niniejszego postępowania jest skontrolowanie przez właściwy organ administracji publicznej sposobu wykonania przez inwestora udzielonego mu pozwolenia na budowę. Zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57 prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego w ramach powyższego postępowania mają skontrolować zachowanie warunków pozwolenia na budowę. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 54 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli organ ten w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia nie wyda w drodze decyzji sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zawiadomienie o zakończeniu budowy uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania. W cytowanym wyżej przepisie ustawodawca nie przewidział przesłanek wydania przez organ administracji sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W orzecznictwie Sądów oraz w doktrynie prawa administracyjnego wskazuję się, że podstawy do wniesienia sprzeciwu można ustalić m.in. w oparciu o art. 57 i art. 55 Prawa budowlanego: - art. 57 ust 1 i 2 Prawa budowlanego - wskazuje jakie dokumenty inwestor powinien dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy a więc pośrednio wskazuje również kierunki w których organ powinien dokonać kontroli; - art. 55 Prawa budowlanego - przewidując sytuacje wymagające uzyskania pozwolenia na użytkowanie automatycznie wyłącza możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jedynie na podstawie zgłoszenia. Zgodnie z art. 57 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Z powyższego przepisu należy zatem wywnioskować, że zmiany nieistotne nie stanowią podstawy do wniesienia sprzeciwu. A zatem, organy nadzoru budowlanego badając zgodność wykonanych robót z projektem budowlanym dokonują tego w zakresie wynikającym z art. 36a Prawa budowlanego, czyli pomijają nieistotne odstąpienia od projektu budowlanego, chyba, że dotyczą one zakresu prac opisanych w ust 5 przedmiotowego przepisu. Na podstawie powyższych przepisów wskazać należy, że organ może wnieść sprzeciw m.in. wtedy, gdy zgłaszający: w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę; lub też stosując tryb zgłoszenia, nieadekwatny w takiej sytuacji zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Pierwsza podstawa wydania sprzeciwu ma charakter merytoryczny i poprzedzona jest zbadaniem istoty sprawy, czyli zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym. Natomiast druga ma charakter formalny i oparta jest na uznaniu, że inwestor zastosował błędny tryb uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, zamiast wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie podmiot zastosował tryb zgłoszeniowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji jako podstawę do wniesienia sprzeciwu wskazały pierwszą z nich - stwierdzając istnienie istotnych odstępstw. Zgodnie z brzmieniem art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego - nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. A contrario - istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej jest zmiana dotycząca zakresu zagospodarowania działki lub terenu oraz zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 36a ust. 1 ww. ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy po przeanalizowaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej słusznie stwierdziły, że w czasie robót wprowadzono zmiany od zatwierdzonego projektu: - zmieniono usytuowanie budynku (odległość do istniejącego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] budynku jak również odległość do granicy z działką [...] obr. [...] są niezgodne z danymi zawartymi w projekcie - mapa do celów projektowych załącznik do decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.), - wybudowano taras od strony wschodniej budynku wraz ze schodami. W pierwotnym kształcie realizowany obiekt od strony wschodniej budynku nie zawierał tarasu wraz ze schodami, jak również usytuowany był równolegle do granic działki nr ew. [...]. We wskazanej wyżej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykazano natomiast istnienie niezawartego w zatwierdzonej dokumentacji budowlanej tarasu oraz schodów. Ponadto z ww. inwentaryzacji wynika, że obiekt nie jest użytkowany równolegle do granicy z działką nr ew. [...] tzn. jego południowo - zachodni narożnik został przesunięty w kierunku północnym. Słusznie zatem organy stwierdziły, że obecnie sporny obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane. Realizacja tarasu i schodów oraz przesunięcie obiektu spowodowały bowiem zmianę w zakresie zagospodarowania terenu działki. W tym miejscu wskazać trzeba, że inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę jest decyzją ostateczną, którą można uchylić lub zmienić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skoro inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, to przyjęcie przedmiotowej inwestycji na tym etapie nie jest możliwe. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazujące na różnice pomiędzy mapami - do celów projektowych oraz drugiej dołączonej do geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej - wskazać trzeba, że na etapie zgłoszenia przystąpienia do użytkowania organ bada jedynie przedłożone dokumenty, tj. dokonuje porównania stanu projektowanego ze stanem istniejącym, nie bada zatem prawidłowości wykonania inwentaryzacji, z uwagi na fakt, iż w świetle przepisów osoba ją sporządzająca posiada stosowne uprawnienia w tym kierunku, a co za tym idzie ustalenia przez nią poczynione są dla organu nadzoru budowlanego wiarygodne. Jakiekolwiek wątpliwości skarżący winien wyjaśniać w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...]. Nadto dochodzenie kwestii spornych dotyczących zmiany wielkości czy też przesunięcie granic własności nieruchomości możliwe jest również na drodze cywilnej. Niezależnie od ewentualnego przesunięcia granic nieruchomości czyli ewentualnych nieprawidłowości przy sporządzaniu przez uprawnionego geodetę map - w sprawie istnieje przede wszystkim niezgodność projektu z zaistniałym stanem faktycznym, który przejawił się przede wszystkim w wybudowaniu tarasu i schodów nie uwzględnionych w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym. Jednocześnie wskazać trzeba, że do użytkowania obiektu będzie można przystąpić po wykonaniu obowiązków, nałożonych odrębną decyzją (w innym postępowaniu), mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu budowlanego i złożeniu kompletnych dokumentów, a następnie uzyskaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na jego użytkowanie. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a także zastosowały prawidłowe przepisy i sankcje w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w wyroku.