VII SA/Wa 1400/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. (Nr [...]) umarzającej postępowanie w sprawie samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczo - garażowego przy ul. G. w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozbudowa ww. budynku była już przedmiotem postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalono, że S. S. rozbudował legalnie wniesiony w granicy budynek gospodarczy wykonując pomieszczenie gospodarczo-garażowe (lata 1975-1980) oraz wiatę, co potwierdzają zdjęcia z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 1982r. oraz z 1987r. Nie znajdowały zatem uzasadnienia argumenty skarżącej, jakoby inwestor dokonał ww. rozbudowy w 2006r. Zdaniem organu mapy sytuacyjno - wysokościowe do celów projektowych z 2006r. mogły nie uwzględniać aktualnego stanu ww. działki tj. nie naniesiono na nie wiaty, a na powołanej powyżej dokumentacji zdjęciowej wiata istnieje. W ocenie organu mapa sytuacyjna dla celów projektowych z 21 stycznia 2006r. oraz z 27 kwietnia 2006r. odzwierciedla ten sam stan faktyczny co mapa wykonana przez geodetę mgr inż. W. J. (obrazuje rozbudowę o budynek gospodarczo - garażowy). Wobec zrealizowania ww. robót budowlanych przed 1 stycznia 1995r. zastosowanie znajdowała ustawa z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Badając legalność rozbudowy w kontekście art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. organ wyjaśnił, że w dacie popełnienia samowoli dla tego obszaru nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie można stwierdzić, że inwestycję wykonano niezgodnie z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na okolicznych działkach znajduje się zabudowa o podobnym charakterze i parametrach, można zatem domniemywać, że wykonane prace nie kolidowały z ówczesnym przeznaczeniem terenu. Ponadto, z inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oraz oceny technicznej przedstawionej przez inwestora wynika, że rozbudowy dokonano z zachowaniem ówcześnie obowiązujących przepisów i norm budowlanych oraz nie koliduje ona z obecnie obowiązującymi przepisami. Nie stwierdzono też negatywnego wpływu inwestycji na warunki zdrowotne i użytkowe dla otoczenia - rozbudowa nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, a ogólny stan budynku gospodarczo - garażowego i wiaty oceniono jako dobry i nadający się do dalszego użytkowania. Organ odwoławczy wyjaśnił termin bezprzedmiotowości postępowania wskazując, że prawidłowość wykonanych prac i ich zgodność z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi przesądza o braku podstaw do podejmowania dalszych czynności w niniejszej sprawie, stąd postępowanie należało umorzyć. Dalej organ wskazał, że ustawę z 1974r. - Prawo budowlane stosuje się także do pozwolenia na użytkowanie. Wydanie pozwolenia na użytkowanie jest jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowoli budowlanej. Przyjmuje się. że po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy oraz braku wydania nakazu z art. 40 ww. ustawy konieczne jest umorzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego, co jest równoznaczne z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 ww. ustawy inwestor, właściciel łub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. A contrario w przypadku obiektu, co do którego nie wydano nakazu zmian i przeróbek, tj. nie było potrzeby prowadzenia takiego postępowania umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oznacza automatycznie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła M. K. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając: naruszenie - art. 8, 11, 15, 107 § 1 i 3 oraz art. 140 kpa, a w zaskarżonej decyzji nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że: -budynek gospodarczo - garażowy oraz wiata jest w dobrym stanie technicznym, nie ma zagrożenia dla jego dalszego użytkowania; - ww. rozbudowa miała miejsce przed 2006 r. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. poprzez jego błędne zastosowanie. Skarżąca wskazała, powołując się na orzecznictwo, że zaskarżona decyzja narusza ww. przepisy proceduralne, bowiem powtórzono w niej ustalenia i argumentację organu I Instancji, ignorując zarzuty odwołania. Z tej też przyczyny błędnie przyjęto, że rozbudowa odpowiada obowiązującym wówczas przepisom. Organ oparł się jedynie na inwentaryzacji inwestora pomimo, że w odwołaniu jednoznacznie wykazano, że ustalone w oparciu o wyniki kontroli, wymiary budynku pozostają w sprzeczności z ww. inwentaryzacją. Nie ustalono więc rzeczywistych wymiarów obiektu oraz jego stanu technicznego. Ponadto, pominięto - wbrew wynikom kontroli - że spadek dachu jest skierowany na posesję skarżącej, co wynika z dokumentacji zdjęciowej, z której wynika również, że obiekt nie ma fundamentów i ściany, nie mógł być zatem uznany za zgodny z przepisami budowlanymi. Organ nie wskazał, z jakich względów odmówił mocy dowodowej opinii inż. S. K. o wpływie obiektu na bezpieczeństwo posesji skarżącej. W kwestii daty rozbudowania obiektów, organ nie ustosunkował się do tego, że na zdjęciu rodzinnym (które ma pochodzić z 1997r.) widać, że podłożem obiektu jest kostka brukowa, a zatem gdyby w 1997r. istniał na działce obiekt tożsamy z istniejącym, to byłby to wówczas obiekt niezwiązany z gruntem, czyli wiata. Obecnie podłoże garażu i wiaty jest zalane cienką warstwą betonu, pod którym znajduje się gruz i kostka brukowa, co widać na dokumentacji zdjęciowej. Stwierdzenie, że mapy z 2006r. mogły nie uwzględniać aktualnego stanu działki, tj. nie naniesiono na nie wzniesionej wiaty, nie zostało uzasadnione. Ponadto, działający na zlecenie S. S. geodeta W. J. również nie umieścił na mapie wszystkich istniejących obecnie obiektów, co świadczy o ciągłej przebudowie i rozbudowie obiektów. W wyniku pomiarów tego geodety powstała mapa z dn. 16.10.2006r., na której zaznaczono rozbudowę garażu, brakuje natomiast wiaty, która widnieje na mapach z 21.01.2006r. i z 27.04.2006r. w miejscu obecnego garażu. Zdjęcia lotnicze, na których widać dachy wiat, odnoszą się zatem do obiektów, które istniały wcześniej. Wiaty te zostały zdemontowane w 2005r., a następnie dokonano powtórnej zabudowy działki i obiekty na stałe związano z podłożem, co dokumentują kolejne mapy geodezyjne. Organy nie ustaliły więc, jakie konkretnie obiekty znajdują się na przedmiotowej nieruchomości, kiedy powstały i jaki jest ich stan techniczny. Przedmiotowy obiekt pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, co wypełnia przesłankę z art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Zdaniem skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że nie są spełnione przesłanki z art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to zastosowanie znajdował art. 40 ww. ustawy. Budynek nie ma bowiem ściany, jest drewniany, ma odsłoniętą instalację elektryczną i szpeci nieruchomość sąsiednią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnie rozbudowanego ww. budynku gospodarczo - garażowego. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie w jakiej dacie został wybudowany przedmiotowy obiekt, gdyż ustalenie to przesądza o porządku prawnym w jakim powinno toczyć się postępowanie legalizacyjne. Przepis art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wprowadza bowiem ogólną zasadę, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie (nowej) ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy (nowej) ustawy. Od tej reguły przepis ten wprowadza wyjątek określony w ust. 2, który dotyczy wyłącznie przypadku powstania samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym dopiero w przypadku, gdy w sprawie doszło do powstania samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. lub gdy do tego rodzaju obiektów budowlanych wszczęto postępowanie administracyjne przed dniem 1 stycznia 1995r. - będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974r. Obowiązkiem organów było zatem jednoznaczne ustalenie - z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - daty wzniesienia ww. obiektu. W ocenie Sądu organy nie wykazały, z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, w jakiej dacie powstał obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania. W sytuacji istnienia sporu co do podstawowej kwestii, jaką jest data powstania, rozbudowy obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest odniesienie się do argumentów i dowodów przedstawianych przez obie strony oraz poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie przy uwzględnieniu również treści art. 75 kpa. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., który stanowi o obowiązku organów administracji publicznej podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy zobowiązane są przy tym do oceny każdego przeprowadzonego dowodu. Każdy dowód organy mogą uznać za wiarygodny, bądź odmówić mu wiarygodności w całości lub części. Mają zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, wiarygodna i logiczna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Przepis art. 80 kpa wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Wnioski dotyczące okoliczności faktycznych powinny być oparte na dowodach zdobytych i sprawdzonych przez organ. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że organy powołały się na ustalenia zawarte w inwentaryzacji i ocenie technicznej przedstawionej przez S. S. oraz oparły się na dokumentacji fotograficznej, na podstawie której - zdaniem Sądu - nie można jednoznacznie ustalić, czy przedstawiają one ten sam obiekt i czy w ogóle jest to obiekt gospodarczo - garażowy, czy tylko wiata. Wskazać trzeba, że przedłożona przez stronę inwentaryzacja wraz z opinią techniczną, powinna być oceniona, z zastosowaniem zasad przedstawionych powyżej oraz na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego, a nie tylko zacytowana przez organ. Należy zwrócić uwagę, że już na wstępie ww. inwentaryzacji i opinii technicznej wskazuje się m.in., że dokonano jej bez rozbierania ścian, podłoża i pokrycia, a informacje o częściach składowych pochodzą od inwestora. W zakresie powstania rozbudowy również oparto się na informacjach udzielonych przez właściciela nieruchomości (str. 5 pkt 2 a oceny architektonicznej). Nie wiadomo zatem, czy obiekt wykonany jest z nowych elementów, czy z materiałów starych, które świadczyłyby o jego 30 letnim zużyciu. Ponadto, organ winien mieć na uwadze, że na mapie wykonanej przez geodetę W. J. 16 października 2006r. jest uwidoczniona rozbudowa garażu bez wiaty, natomiast na mapach ze stycznia i kwietnia 2006r. widnieje tylko wiata w miejscu garażu. Na koniec dodać należy, że bez względu na to, w oparciu o którą z ustaw organ będzie prowadził postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego, winien zbadać jego zgodność z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie popełnienia samowoli, mając na uwadze stan techniczny i usytuowanie obiektu. W związku z powyższym rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.