VII SA/Wa 1400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [ ] od decyzji Wojewody [....] z dnia [....] maja 2019 r. nr [....] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji postanawia: odrzucić sprzeciw. Strona skarżąca – Miasto [....] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [....] z dnia [....] maja 2019 r. nr [.....], wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a., w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [....] stycznia 2019 r. nr [....] (odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora: P.[...] obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku węzła cieplnego, dojazdów, parkingów, chodników, szczelnego zbiornika retencyjnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, adres inwestycji: ul. N., dz. ew. nr [.....]) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu, odnosząc się do kwestii posiadania przez Miasto [....[, reprezentowane przez Zarząd Mienia [......] przymiotu strony, strona skarżąca wskazała, że źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się Miasto [.....] wynika z prawa własności do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, a także nieruchomości sąsiednich tj. dz. ew. nr [....]. W kwestii uznania Miasta [.....] jako strony w postępowaniu, jako właściciela nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a także nieruchomości sąsiednich, strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 969/18. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [.....] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsze postępowanie sądowe zostało wszczęte w dniu 19 września 2018 r., a więc po wejściu w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwana dalej p.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 7 dodano nowy rozdział 3a w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Skoro przepisy dotyczące sprzeciwu odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów o skardze należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do jej wniesienia jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Po wniesieniu sprzeciwu Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność sprzeciwu ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. W szczególności bada, czy skargę wniósł podmiot określony w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji Wojewody [....] z dnia [.....] maja 2019 r. nr [....] (uchylającej decyzję Prezydenta [.....] z dnia [.....] stycznia 2019 r. nr [.....] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji) wniosło Miasto [.....] którego organem reprezentującym jest Prezydent [.....]. Zatem sprzeciw został wniesiony przez podmiot, który jako organ wydał decyzję w pierwszej instancji. Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze ukształtowany jest obecnie pogląd, że organ administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji, nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OSP 1/03). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1125/19 oraz z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19, że "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Wskazał także, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa". W uchwale tej skład 7 sędziów NSA za nadal aktualną uznał tezę, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". W uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. NSA wskazał ponadto, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie właścicielem działki przeznaczonej do zainwestowania, a znajdującej się w wieczystym użytkowaniu inwestora, oraz działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jest Miasto [...], jednak Prezydent [...] jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. Miastu [....] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Interesy tej jednostki chroni bowiem Prezydent [.....] działający w pierwszej instancji jako organ architektoniczno-budowlany. Oceny tej nie zmienia akcentowana przez stronę skarżącą kwestia prawa własności przysługującego Miastu [.....], zarówno do działki nr [....] (działka przeznaczona do zainwestowania) jak i kwestia uprawnień właścicielskich do działek położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, nieruchomości sąsiednich (działki ew. nr [.....]. Na marginesie Sąd wskazuje, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 969/18, na który powołała się strona skarżąca w uzasadnieniu sprzeciwu na okoliczność uznania Miasta [...] jako strony w postępowaniu sądowym, został uchylony cytowanym powyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1125/19. W konsekwencji stwierdzić należy, że Miasto [...], które jako organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi, a tym samym sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 b § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił sprzeciw.