VII SA/Wa 1402/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk Sędziowie: WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.) WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii z akt administracyjnych sprawy oddala skargę Przedmiotem skargi A. B. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] maja 2019 r., znak [...], wydane w sprawie dotyczącej sporządzenia i doręczenia kserokopii dokumentów w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 14 marca 2019 r. skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") o sporządzenie i doręczenie mu kserokopii akt sprawy, zakończonej decyzją tego organu z [...] lutego 2019 r., znak [...]. W piśmie skarżący wskazał, że nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania mimo treści art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), a także zadeklarował, że uiści należność za sporządzenie kserokopii po przedstawieniu noty za ich wykonanie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 73 § 2 i 74 § 2 k.p.a., [...]WINB odmówił doręczenia kserokopii dokumentów zgodnie z wnioskiem, wskazując, że z art. 73 k.p.a. wynika, że organ ma obowiązek sporządzenia i doręczenia stronie kserokopii tylko wtedy, gdy strona uzasadni takie żądanie swoim ważnym interesem. Wskazał także, że skarżący, wbrew jego twierdzeniu, został powiadomiony o zakończeniu postępowania. W wyniku wniesienia zażalenia przez skarżącego GINB postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]WINB. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...]WINB decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy co do meritum decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r., nakazującą A. B., K. B. i M. B. – współwłaścicielom działki nr [...] obręb [...] – wykonanie następujących robót budowlanych: doprowadzenie ogrodzenia działki do właściwego stanu technicznego poprzez przemurowanie fragmentów, w których cegła jest spękana i zwietrzała i likwidację spękań i szczelin wg dostępnych na rynku budowlanym technologii. Skarżący wystąpił 14 marca 2019 r. z wnioskiem o "sporządzenie i doręczenie kserokopii akt sprawy zakończonej decyzją organu z dnia [...]02.2019 r. [...]" wraz z fotografiami. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Ponadto strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). W prawie do przeglądania akt mieści się możliwość zapoznania się z treścią dokumentów, jak również utrwalenia przez stronę na własny użytek informacji zawartych w aktach. Organ wyjaśnił dalej, że art. 73 § 1 k.p.a. wyraża zasadę dostępu strony do akt sprawy (ograniczonego art. 74 § 1 k.p.a.). Prawo to obejmuje wgląd strony do akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W związku z tak określonym zakresem prawa strony do dostępu do akt sprawy, przepis ten nakłada jednocześnie na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r., sygn. akt I OSP 1/18, w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W uchwale tej wskazano jednak, że odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Akta sprawy zakończonej decyzją [...]WINB z [...] lutego 2019 r., w których skład wchodzą akta organu powiatowego i wojewódzkiego, o doręczenie kserokopii których wnioskował skarżący, ze względu na charakter postępowania zawierają dużą liczbę dokumentów przewidzianych do kopiowania. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, postępowanie prowadzone jest od 2015 r. Wyrokiem z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 155/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia organów powiatowego i wojewódzkiego. Związany powyższym orzeczeniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] kontynuował postępowanie, podczas którego m.in. przeprowadził trzy kontrole nieruchomości na działkach nr [...] lub [...] w [...]. W świetle powyższych rozważań brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie kserokopii całości akt sprawy znak: [...]. Odnosząc się do zarzutu "opieszałości w załatwianiu sprawy" organ wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...] orzekł, że [...]WINB nie dopuścił się bezczynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z [...] marca 2019 r. W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB z [...] maja 2019 r. skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nie wykazały, ile stron liczą akta sprawy i czy sporządzenie z nich kserokopii przekracza możliwości sprzętu posiadanego przez [...]WINB. Podniósł również, że postępowanie prowadzone jest w [...], on zaś jest mieszkańcem [...], a ponadto jest człowiekiem starszym (72 lata) z dysfunkcją ruchową, zaś akta są mu niezbędne w związku z wniesieniem do WSA skargi. Wskazał, że działania organów są sprzeczne z art. 73 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...]WINB z [...] kwietnia 2019 r., odmawiające sporządzenia i doręczenia skarżącemu kserokopii akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] lutego 2019 r. Po analizie tego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego Sąd stwierdza, że GINB orzekając w sprawie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, kierując się przy tym właściwą wykładnią art. 73 i 74 k.p.a. oraz stosując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18. Dlatego też Sąd uznał, że orzeczenie tego organu nie narusza prawa; eliminuje jednocześnie nieprawidłowości w zakresie interpretacji ww. przepisów k.p.a. popełnione przez organ I instancji (który to błędnie w uzasadnieniu swojego postanowienia wywiódł, że na mocy art. 73 § 1 k.p.a. strona nie może domagać się sporządzenia przez organ kserokopii dokumentów z akt sprawy); a wobec tego rozpoznawaną skargę należało oddalić. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z ww. uchwałą, której rozważania Sąd podziela, w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że interpretując ww. przepis należy mieć na uwadze, że "możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.)". NSA wskazał również, że "to na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Z tego też względu nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu. Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 "kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić". Niemniej jednak NSA w przywołanej uchwale dopuścił także możliwość odmowy uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii akt, "gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania." NSA wskazał w tej kwestii na sytuacje wymagające większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, jak również na świadome nadużywanie przez stronę prawa z art. 73 § 1 k.p.a. Stosownie do tej regulacji prawnej i jej wykładni dokonanej przez NSA w przytoczonej uchwale, organ nie jest zatem bezwzględnie związany wnioskiem strony o wydanie kserokopii z akt sprawy. Kierując się powyższą interpretacją art. 73 § 1 k.p.a., mając na uwadze żądanie skarżącego załatwione zaskarżonym postanowieniem, którym to GINB (jak i [...]WINB) był związany, Sąd uznał, że organ ten w sposób właściwy dokonał oceny w niniejszej sprawie. Zasadnie bowiem przyjął, że wobec obszerności akt administracyjnych, których kserokopii domaga się skarżący, należało odmówić "sporządzenia i doręczenia kserokopii akt". Organ dokonując takiej oceny uwzględnił ww. uchwałę NSA, a następnie wziął pod uwagę, że postępowanie zakończone wydaniem przez [...]WINB decyzji z [...] lutego 2019 r. toczy się od 2015 r. i od tego czasu w każdej instancji zapadły po dwa rozstrzygnięcia powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, nadto przeprowadzone zostały, po wydaniu 10 czerwca 2016 r. wyroku przez WSA w Szczecinie, trzy kontrole nieruchomości objętych postępowaniem. Opisując przebieg postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] lutego 2019 r. GINB wykazał w ten sposób obszerność żądnych w kopii akt. Miał też na uwadze, że składając wniosek o wydanie kserokopii skarżący nie ograniczył swojego żądania do "części" akt, a wniósł o wydanie mu kserokopii całości akt sprawy - wraz z fotografiami - zakończonej ww. decyzją z [...] lutego 2019 r., "zmuszając" tym samym organ do wykonania kserokopii nie tylko dokumentów mu "niezbędnych", lecz także wielu części składowych akt o mniejszej wadze, jak również dokumentów, które w toku postępowania zostały mu z urzędu już doręczone, jak odpisy decyzji czy zawiadomienia, i którymi winien więc dysponować. Prawidłowo w tej sytuacji GINB przyjął, że tak sformułowane żądanie, z uwagi na obszerność akt zakończonych ww. decyzją (a wobec tego dużą liczbę dokumentów przewidzianych do kopiowania), nie może być zrealizowane. W opisanej sytuacji właściwym byłoby bowiem takie sformułowanie wniosku o wykonanie kserokopii z akt sprawy, aby w wyniku jego realizacji organ nie był obciążany ponad miarę. Jeśli zaś skarżący nie znał zawartości akt sprawy, dla osiągnięcia ww. celu mógł oprzeć wniosek na treści decyzji, wskazując na źródła dowodowe w niej wymienione, lub najpierw złożyć wniosek o wykonanie kserokopii metryk akt sprawy, aby na ich podstawie sformułować odpowiednie żądanie. To zaś nie nastąpiło, a organy, związane treścią jego podania, miały podstawy do jego negatywnego załatwienia. Z tych też przyczyn Sąd nie stwierdził naruszenia w sprawie art. 73 § 1 i art. 74 § k.p.a. Na koniec, mając na uwadze treść skargi, Sąd zauważa, że orzeczona w sprawie odmowa wykonania kserokopii nie wpłynęła negatywnie na realizację prawa skarżącego do wniesienia skargi na decyzję z [...] lutego 2019 r., albowiem, jak wynika z ogólnodostępnej bazy orzeczeń sądowych (dostępnej pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl), skarżący złożył skargę na tę decyzję, zaś WSA w Szczecinie wyrokiem z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 370/19 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Orzeczenie to jest prawomocne. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.