VII SA/Wa 1406/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołań [...] S.A. oraz P. [...] prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].02.2019r. nakładającej na P. [...] prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] obowiązek usunięcia w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia kiedy w/w decyzja stanie się ostateczna, stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowaniu dróg wewnętrznych zlokalizowanych w strefie kontrolowanej sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN500 usytuowanej w działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] polegających na: 1) robotach tymczasowych - na szerokości 25,0 m licząc od osi gazociągu na każdą stronę trasy, zabezpieczenie dróg wewnętrznych zlokalizowanych w strefie kontrolowanej poprzez ich wygrodzenie pełnymi lub ażurowymi przęsłami stalowymi umocowanymi na stalowych słupkach z rur okrągłych lub kwadratowych o polu przekroju min. 19,0 cm2 w rozstawie maksymalnym 3.0 m i wysokości minimalnej 1,6 m, 2) wykonaniu trwałego zabezpieczenia gazociągu pod drogami wewnętrznymi w uzgodnieniu z gestorem sieci [...], a także zakazującej użytkowania dróg wewnętrznych zlokalizowanych w strefie kontrolowanej o szerokości 25,0 m na każdą stronę trasy, licząc od osi gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 przebiegającego w terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] do czasu wykonania nakazu nałożonego decyzją. Zakazowi użytkowania nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 Kpa - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umarzam postępowanie prowadzone przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...].05.2018r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo [...] S.A. Oddział w [...] w sprawie "składowiska odpadów komunalnych zlokalizowanego w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...] -[...] ". Wnioskodawca w w/w piśmie wskazał, że w strefach kontrolowanych gazociągów DN 400 relacji [...] -[...] oraz 500 DN relacji [...] -[...] zlokalizowane są ciężkie maszyny do przerabiania odpadów oraz odbywa się ruch samochodów ciężarowych dostarczających i odbierających odpady. Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].06.2018r. czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że odległość składowania odpadów i usytuowania obiektów w strefie kontrolowanej i pasie eksploatacyjnym gazociągu 0 500 wynosi: 3.0 m od ściany oporowej z prefabrykowanych płyt betonowych, boksu do składowania odpadów szklanych, 1.0 m od składowanych odpadów zmieszanych, - 8,0 m od ściany oporowej (żelbetowej) i skrajnego słupa stalowego zadaszenia hali produkcyjnej wytwarzania paliwa alternatywnego. Ruch i postój ciężkich pojazdów bezpośrednio i w pasie eksploatacyjnych gazociągu. Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia pismem z dnia [...].07.2018r. stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie składowania odpadów oraz ruchu kołowego prowadzonego ciężkim sprzętem mechanicznym bezpośrednio na gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 oraz w jego strefie kontrolowanej przebiegającej przez działkę o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. W dalszej kolejności PINB w [...] uzyskał pismo gestor sieci, który wskazał m.in. że nie ma możliwości obciążania ruchem kołowym prowadzonych wzdłuż i w poprzek gazociągu DN500 na przedmiotowej nieruchomości bez uzgodnienia sposobu zabezpieczenia gazociągów popartych stosownymi obliczeniami wytrzymałościowymi. Właściciel działki o nr ew. [...] nie wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków technicznych określających możliwości zabezpieczenia gazociągu i zaprojektowania dróg wewnętrznych. W dniu [...] lutego 2019 r. PINB w [...] wydał opisaną na wstępie decyzję. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli [...] S.A. oraz P. [...] prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...]. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu odwoławczym jest decyzja PINB w [...] Nr [...] z dnia 28.02.2019r. wydana w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem [...] WINB skarżone rozstrzygnięcie winno zostać uchylone, a postępowanie prowadzone przed organem I instancji umorzone. Organ wskazał dalej, że skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: " W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Przedmiotem omawianego postępowania organ powiatowy uczynił składowanie odpadów oraz ruch kołowy prowadzony ciężkim sprzętem mechanicznym bezpośrednio na gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 oraz w jego strefie kontrolowanej przebiegającej przez działkę o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] (zawiadomienia z dnia [...].07.2018r. oraz z dnia 05.11.2018r.). Zdaniem PINB w [...] wykonanie robót tymczasowych polegających na wygrodzeniu dróg wewnętrznych oraz wykonanie trwałego zabezpieczenia gazociągu przebiegającego pod utwardzonym terenem przeznaczonym na drogi wewnętrzne spowoduje wykluczenie zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania. Powyższe czynności mają na celu przekierowanie ruchu kołowego z gazociągu i jego strefy kontrolowanej. W tym zakresie organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Zgodnie z § 10 ust. 3 w/w rozporządzenia: " W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania ". Organy nadzoru budowlanego mogą podjąć odpowiednie działania z zakresu nadzoru budowlanego jedynie w sytuacji, gdy w strefie kontrolowanej gazociągu wzniesiono obiekty budowlane, zaś prowadzony ruch kołowy nie może stanowić podstaw do podejmowania działań z zakresu nadzoru budowlanego. W dalszej części organ przytoczył treść art. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu wojewódzkiego ruch kołowy prowadzony ciężkim sprzętem bezpośrednio na gazociągu i w jego strefie kontrolowanej nie podlega jurysdykcji organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14.07.2016r. sygn. akt II SA/Ke 303/16: "Stosownie do § 10 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013r., poz. 640) w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania. Nadto w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2 m. Z żadnego z tych ograniczeń nie wynika, aby wyłączona była możliwość poruszania się samochodów i pieszych po pasie gruntu, pod którym przebiega gazociąg". W drugiej kolejności wskazano, że z akt sprawy nie wynika aby na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] znajdowały się drogi wewnętrzne, po których prowadzony jest ruch kołowy. Ze zdjęć wykonanych w trakcie oględzin, które odbyły się w dniu 20.06.2018r. wynika, że w/w nieruchomość nie jest utwardzona kostką brukową bądź w inny sposób. Organy nadzoru budowlanego mogą podjąć działania w sprawie drogi czy też utwardzenia terenu wykonanego na gazociągu (czego w omawianej sprawie nie wykazano), nie zaś w sprawie ruchu kołowego odbywającego się na gazociągu i w strefie kontrolowanej jak to uczynił PINB w [...]. Zgromadzony przez PINB w [...] materiał dowodowy jest w tym zakresie niewystarczający aby przesądzić, że na terenie zakładu [...] znajduje się wykonane utwardzenie, które służy jako droga wewnętrzna. Zdaniem organu odwoławczego kolejnym zarzutem przemawiającym za wyeliminowaniem z obrotu prawnego skarżonej decyzji jest nieprecyzyjnie sformułowany nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez m.in. wykonanie trwałego zabezpieczenia gazociągu pod drogami wewnętrznymi w uzgodnieniu z gestorem sieci [...]. Zgodnie z linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego wyrażoną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21.03.2019r. sygn. akt IV SA/Po 1212/18: "Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji". Niedoprecyzowanie nałożonego na inwestora obowiązku wyłącza możliwość jego skutecznego wyegzekwowania. Organ nadzoru budowlanego nie określił precyzyjnie co rozumie poprzez wykonanie trwałego zabezpieczenia, stąd nakaz ten mógłby być różnie interpretowany przez stronę. Ponadto wątpliwości organu budził również nakaz wykonania zabezpieczenia w uzgodnieniu z gestorem sieci [...]. Jak wynika z wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20.12.2018r. sygn. akt II SA/Bk 540/18: "Strefa kontrolowana powinna być rozumiana jako obszar, w którym na operatora sieci nałożono obowiązek kontrolowania wszelkich działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu. Istotą stref kontrolowanych jest umożliwienie operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń i z tego przede wszystkim powodu wyznaczana jest strefa kontrolowana (dla celów ochrony eksploatacji gazociągu) ". W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 20.04.2017r. sygn. akt II CSK 505/16 wskazano, że: "Strefa kontrolowana nie powstaje z mocy ustawy, ale jest tworzona przez organy lub podmioty ustanawiające władztwo prawne do korzystania z gazociągu. Jeżeli władztwo takie wynika z decyzji wywłaszczeniowej (art. 124 u.g.n.), podstawą prawną (źródłem) strefy kontrolowanej jest ta decyzja, a nie rozporządzenie z dnia 26 kwietnia 20l3r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 600). Na mocy właśnie tej decyzji dochodzi do wyznaczenia nie tylko szlaku przesyłowego, na którym znajduje się gazociąg, ale także strefy kontrolowanej, której potrzeba wyznaczenia wynika z rozporządzeniu z 2013r. Podobnie jest w przypadku ustanowienia służebności przesyłu umową albo orzeczeniem sądu. W obydwu przypadkach przy wyznaczaniu szlaku przesyłowego trzeba brać pod uwagę nakaz wyznaczenia także strefy kontrolowanej. To samo należy skonstatować w przypadku stwierdzenia zasiedzenia służebności przesyłu". W myśl art. 61 Prawo budowlane to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Właścicielem gazociągu z pewnością nie jest P. [...] prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...], stąd skierowanie nakazu wykonania trwałego zabezpieczenia gazociągu na skarżącą było nieprawidłowe. Organ odwoławczy wskazał również, że organ powiatowy wydając zaskarżoną decyzję pominął pełnomocnika strony przy doręczeniu w/w rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu [...], który działał w imieniu [...] prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...]. Ustanowienie pełnomocnika obliguje organ administracji publicznej do prowadzenia postępowania z jego udziałem. Należy mu zapewnić czynny udział w postępowaniu. Konsekwencją wyznaczenia pełnomocnika przez stronę jest również obowiązek doręczania mu wszelkich pism i orzeczeń kierowanych do strony. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego (brak właściwości rzeczowej organu),a zatem postępowanie administracyjne w omawianej sprawie należało umorzyć. Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W tym stanie rzeczy, w ocenie organu II instancji należało uchylić w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].02.2019r. i umorzyć postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Skargę na tę decyzję złożył [...] S.A. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszeniem przepisów, które to naruszenie miało wpływ wynik sprawy, w tym w szczególności poprzez: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 10 ust. 3) Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie', (dalej: "Rozporządzenie Ministra Gospodarki") w związku z art. 3 ust. 3a) Ustawy Prawo budowlane2 - poprzez przyjęcie, iż droga nie stanowi obiektu budowlanego (obiektu liniowego), co miało wpływ na wynik sprawy w postaci uznania braku merytorycznej kompetencji organu nadzoru budowlanego i czego skutkiem jest umorzenie postępowania, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 84 ust. 1 pkt 1) Ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego 3 - poprzez brak zastosowania i uznanie, iż zaistniały stan faktyczny nie podlega kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci uznania braku merytorycznej kompetencji organu nadzoru budowlanego i czego skutkiem jest umorzenie postępowania. 3. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu administracji państwowej; Podnosząc te zarzuty wnoszono o uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania [...] w złożonym piśmie procesowym również wnosiła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak też decyzja organu I instancji były wadliwe i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do prawidłowości decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten uzasadniając swoją decyzję uznającą bezprzedmiotowość sprawy wskazał, że "z akt sprawy nie wynika aby na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] znajdowały się drogi wewnętrzne, po których prowadzony jest ruch kołowy. Ze zdjęć wykonanych w trakcie oględzin, które odbyły się w dniu [...].06.2018r. wynika, że w/w nieruchomość nie jest utwardzona kostką brukową bądź w inny sposób. Organy nadzoru budowlanego mogą podjąć działania w sprawie drogi czy też utwardzenia terenu wykonanego na gazociągu (czego w omawianej sprawie nie wykazano), nie zaś w sprawie ruchu kołowego odbywającego się na gazociągu i w strefie kontrolowanej jak to uczynił PINB w [...]. Zgromadzony przez PINB w [...] materiał dowodowy jest w tym zakresie niewystarczający aby przesądzić, że na terenie zakładu [...] znajduje się wykonane utwardzenie, które służy jako droga wewnętrzna." Zdaniem Sądu z załączonych do akt sprawy zdjęć wynika wniosek wręcz przeciwny. Plac przed boksami przeznaczonymi na śmieci jest wyłożony kostką brukową lub podobnie wyglądającym materiałem. Oznaczało by to, że dokonano utwardzenia terenu i wyłożenia materiałem przypominającym kostkę brukową. Powstał w ten sposób plac manewrowy lub urządzono drogę wewnętrzną. Roboty budowlane tego rodzaju niewątpliwie podlegają ocenie co do ich zgodności z prawem przez organy nadzoru budowlanego. Jeżeli jednak organ odwoławczy nabrał wątpliwości co do ułożenia kostki brukowej, winien tę wątpliwość wyjaśnić, szczególnie, że nie jest to czynność procesowo skomplikowana. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego można podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn Sąd uznał, że umorzenie postępowania było niewątpliwie przedwczesne. Na aprobatę zasługują natomiast pozostałe zarzuty organu odwoławczego do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W myśl art. 61 Prawo budowlane to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Obowiązki nałożone na Panią [...] z pewnością nie odnoszą się do stanu technicznego wskazanych w decyzji organu I instancji dróg wewnętrznych. W istocie dotyczą nakazu wykonania trwałego zabezpieczenia gazociągu. Właścicielem gazociągu nie jest P. [...] prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...], stąd skierowanie tak określonego obowiązku na skarżącą było nieprawidłowe. Sąd podziela również wniosek i argumentację organu II instancji co do nieprecyzyjnego określenia w decyzji nakazu nałożonego na Panią [...]. W ocenie Sądu uzasadnienie tego stanowiska zostało w wystarczający sposób przedstawione przez organ II instancji. Przy takiej konstrukcji decyzji decydujący wpływ na zakres obowiązków adresata nakazu miał by [...] S.A. Reasumując wskazać należy, że naruszenie przepisów procesowych w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. doprowadziło do przedwczesnego uznania, że w zakresie ruchu pojazdów po strefie kontrolowanej gazociągu sprawa jest bezprzedmiotowa. Przy czym podkreślić należy, że w zakresie określenia "ruch pojazdów" leży urządzenie placu manewrowego lub drogi wewnętrznej. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji dokona niebudzących wątpliwości, co do stanu faktycznego, w szczególności ustali czy w strefie kontrolowanej gazociągu prowadzone były roboty budowlane, a jeśli tak to oceni ich zgodność z prawem. Z powyższych powodów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.