VII SA/Wa 1407/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA, Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. i C. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego - inwentaryzacji budynku. skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] działając na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił J. i T. K. zatwierdzenia projektu budowlanego – inwentaryzacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid, [...] przy ul. A. w J., gm. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nałożono na J., S. i T. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia do dnia [...] lutego 2001 r.: - projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej kopii mapy zasadniczej, - inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego, - ekspertyzy technicznej dotyczącej projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego celem doprowadzenia w/w budynku mieszkalnego oraz terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami prawa. Kompletną (poprawioną i uzupełnioną) dokumentację inwestor złożył dopiero w dniu [...] marca 2005 r. Przed złożeniem wymienionej dokumentacji T.K. w 2002 r. samowolnie wybudował drewnianą dobudowę o wym. 6,80 x 5,40 m w północno – wschodnim narożniku przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] nakazał T. K. rozbiórkę powyższej dobudowy, a decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Tak więc na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W takim przypadku, zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J., S. i T. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy budynek wybudowany został bez pozwolenia na budowę w roku 1973, a więc roboty budowlane przy przedmiotowym budynku wykonane zostały pod rządami obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., która utraciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Przepisy przejściowe tej ustawy nie regulują samowoli budowlanych i odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych, powstałych przed datą wejścia jej w życie. Powstałe wówczas samowole budowlane zostały przez ustawodawcę uznane za legalne. Natomiast przepis art. 103 § 2 obecnie obowiązującego Prawa Budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. odnosi się do samowoli popełnionych przed wejściem w życie tej ustawy tzn. pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. W związku z tym brak jest w ocenie organu odwoławczego podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku na nieruchomości ul. A. w J., gm. [...] wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Natomiast odnośnie samowolnego wykonania drewnianej dobudowy o wym. 6,80 x 5,40 m w północno – wschodnim narożniku przedmiotowego budynku mieszkalnego, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nakazał T.K. rozbiórkę tej dobudowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...]lipca 2003 r. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt 7/IV SA 3266/03) uchylił obie decyzje rozbiórkowe, dlatego też zdaniem organu II instancji, organ I instancji prowadząc w niniejszej sprawie postępowanie winien oddzielnie rozpatrywać sprawę dotyczącą samowolnej budowy budynku dokonaną przed rokiem 1974, w której to sprawie winien postępowanie umorzyć jeżeli przedstawione przez właścicieli budynku dokument, o których mowa w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. spełniają określone wymogi. Oddzielnie winien zaś rozpatrywać sprawę wykonania drewnianej dobudowy o wym. 6,80 x 5, 40 m. Ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał w ocenie organu II instancji na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wykonania drewnianej dobudowy, organ ten w myśl art. 138 § 2 kpa przekazał niniejsza sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem wyjaśnienia stanu faktycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. złożyli M. i C.L. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności: art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego – inwentaryzacji budynku - wzniesionego na ich gruncie bez pozwolenia na budowę i tolerowanie tym samym wbrew woli właścicieli sprzecznego z prawem zameldowania i zamieszkiwania, a także naruszenie art. 103 § 2 i art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga M. i C. L. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Jakkolwiek Sąd nie podziela argumentacji organu odwoławczego zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącej okoliczności faktycznych sprawy oraz dotyczącej interpretacji przepisów prawa, to Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie organu zawarte w sentencji tej decyzji jest prawidłowe i odpowiada prawu. Stwierdzić należy, iż organ II instancji trafnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Chybione są natomiast wskazówki organu odwoławczego, co do zakresu postępowania wyjaśniającego jakie winien przeprowadzić organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę oraz co do konieczności zastosowania przez ten organ przepisów ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. Zauważyć trzeba, iż decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, który to przepis wprost wskazuje, iż organ II instancji może wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania - tzw. decyzję kasacyjną - w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Innymi słowy organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w sposób wadliwy. Stosownie do treści komentowanego przepisu organ odwoławczy przekazując sprawę organowi pierwszej instancji, może udzielić wskazówek organowi I instancji co do zakresu postępowania wyjaśniającego, czy zalecanych środków dowodowych. W ocenie Sądu niniejsza sprawa wymaga dogłębnego wyjaśnienia. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż budowę spornego budynku mieszkalnego rozpoczął M. K. w 1973 r. Posiadał on zgodę właścicielki nieruchomości R.K. Budowa ukończona została dopiero w latach 80 – tych. Bezspornym jest więc to, że w stosunku do budynku mieszkalnego winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Natomiast z akt sprawy nie wynika już to, czy na pewno w latach 90 – tych wykonane zostały roboty budowlane przy spornym budynku i czy roboty te były tylko remontem, czy też dobudowano jakąś część budynku. Wskazać należy, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000 r. Nr[...], którą nakazano J., S. i T. K. usunięcie nieprawidłowości budowlanych związanych z nadbudową ściany istniejącego obiektu budowlanego użytkowanego przez M. L. oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...], którą uchylono w całości wymienioną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ponieważ sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Natomiast brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek ponownego rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego odnośnie "nadbudowy ściany istniejącego obiektu budowlanego". Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...], którą nakazano T. K. rozbiórkę drewnianej dobudowy o wymiarach 6,80 x 5,40 w północno wschodnim narożniku budynku mieszkalnego oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy wymieniona decyzję organu I instancji. W aktach znajduje się też odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r., którym zostały uchylone wymienione decyzje organów nadzoru budowlanego. Natomiast brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek ponownego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wydanego odnośnie rozbiórki "drewnianej dobudowy". Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny ani to w stosunku do jakich obiektów znajdujących się na działce przy ul. A. a przeprowadzone zostały przez organy nadzoru budowlanego postępowania, ani to w stosunku do jakich obiektów wydano nakaz rozbiórki, czy tez nakazano usuniecie nieprawidłowości budowlanych. Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego I instancji orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie powinien przede wszystkim sprawdzić legalność wszystkich pobudowanych na działce przy ul. A. w J. budynków tj. winien dokładnie ustalić jakie budynki zostały wzniesione, przez kogo zostały wybudowane i w jakim czasie. Organ winien także ustalić w stosunku do jakich obiektów został orzeczony nakaz rozbiórki oraz nakaz usunięcia nieprawidłowości budowlanych, a także to czy nakazy te stały się prawomocne i czy zostały wykonane. Dopiero tak poczynione ustalenia – dokonane w całokształcie zebranego materiału dowodowego - pozwolą organowi podjąć decyzję, które przepisy, której ustawy Prawo budowlane winny mieć zastosowanie i czy w stosunku do któregokolwiek z obiektów może być prowadzone postępowanie legalizacyjne. Zauważyć należy, iż być może po dokładnym wyjaśnieniu przez organ I instancji okoliczności danej sprawy okaże się, że zajdzie potrzeba wszczęcia i prowadzenia przez ten organ kilku odrębnych postępowań administracyjnych w stosunku do rożnych obiektów. W przedmiotowej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga to, iż organy prowadzące postępowanie - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa - mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 kpa organy te zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy organy nie mogą pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Tymczasem podjęta w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]decyzja z dnia [...] maja 2005 r., w zestawieniu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym budzi poważne wątpliwości, gdyż argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie znajduje odzwierciedlenia w tym materiale. Dlatego też za słuszną i zgodną z prawem należy uznać decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., którą uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] decyzja z dnia [...] maja 2005 r. i którą sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na marginesie podnieść należy, iż organ wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzyga zaś o meritum sprawy, ani też nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawa własności skarżących do nieruchomości przy ul. A. wskazać trzeba, iż w stosunku do obiektu już wybudowanego, kwestia prawa własności nieruchomości na cele budowlane jest bez znaczenia. Ponadto wskazać trzeba, iż kwestie związane z prawem własności mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nie narusza prawa, dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.