VII SA/Wa 1409/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. i P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. i P. W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. i P. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...], nakładającej na D. i P. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wybudowanego budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej na działce [...] położonej w L. gm. G., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego; zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w dwóch ścianach budynku wymienionego w punkcie 1, zlokalizowanych od strony granic: z działką sąsiednią nr [...] oraz z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...] w terminie do [...] września 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] kwietnia 2007r. na wniosek G. i K. B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budynku mieszkalnego na posesji położonej w L. [...] gm. G. stanowiącego własność D. i P. W. w zakresie wybudowanej ściany z otworami okiennymi zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m. od granicy z działką sąsiednią. W dniu [...] maja 2007 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. dokonali oględzin. Podczas kontroli ustalono, że na działce o nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny o wymiarach 9,85 x 11,00 m w odległości 2,20 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność G. i K. B., ze ścianą, w której jest 6 szt. otworów okiennych oraz w odległości 3,2 m od granicy z działkami sąsiednimi: nr [...] stanowiącymi własność T. M., ze ścianą, w której są 3 otwory: 1 drzwiowy i 2 okienne. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] lutego 1985 r. nr [...], lecz podczas budowy inwestor istotnie odstąpił od wydanego pozwolenia. Wspomniana decyzja o pozwoleniu na budowę przewiduje, że budynek mieszkalny o wymiarach 10,80 X 9,51 usytuowany jest w odległości 3,48 m. od granicy z działkami obecnie nr [...] stanowiącymi własność T. M. i w odległości 4,50 m. od osi drogi dojazdowej. Załącznikiem do projektu jest projekt typowy [...] ze zmianami. Do projektu dołączono rysunki zamienne budynku 2-kondygnacyjnego z otworami we wszystkich czterech elewacjach z wejściem od strony wschodniej (od drogi dojazdowej). Zmiany naniesione na projekcie zagospodarowania terenu uwzględniają lokalizację budynku w odległości 4,00 m. od granicy z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność G. i K. B. i od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] stanowiącymi własność T. M. oraz 3,00 m. od drogi dojazdowej. W rezultacie organ ustalił, że inwestor wykonał podczas budowy istotne zmiany w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ stwierdził również, że istnienie otworów w dwóch ścianach obiektu od strony działki nr [...] oraz od strony działek [...] zlokalizowanych w odległościach mniejszych niż 4 m. narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki obowiązujące w dacie budowy budynku. Pismem z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] organowi nadzoru budowlanego udzielono informacji o braku projektu budowlanego budynku mieszkalnego D. i P. W. oraz o braku dokumentu informującego że obiekt został oddany do użytku. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nałożył na D. i P. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wybudowanego budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej na działce [...] położonej w L. gm. G., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w dwóch ścianach budynku wymienionego, zlokalizowanych od strony granic: z działką sąsiednią nr [...] oraz z działkami sąsiednimi nr [...]; wykonania innych czynności lub robót budowlanych przewidzianych przez projektanta sporządzającego zamienny projekt budowlany w celu ewentualnego doprowadzenia budynku w/w do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi - w terminie do 15 grudnia 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji D. i P. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze wskazaniem na dokładne sprecyzowanie obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 nałożył na D. i P. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wybudowanego budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej na działce [...] położonej w L. gm. G., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego; zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w dwóch ścianach budynku wymienionego w punkcie 1, zlokalizowanych od strony granic: z działką sąsiednią nr [...] oraz z działkami sąsiednimi nr [...] w terminie do 30 września 2008 r. Rozpatrując odwołanie D. i P. W. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że bezspornie wykonane przez inwestora zmiany są istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. W rezultacie w ocenie organu należało nałożyć na inwestora odpowiednie obowiązki celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. i P. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze D. i P. W. podnieśli, że wykonanie nałożonych obowiązków będzie skutkować zmianą budynku mieszkalnego w pomieszczenie bez światła dziennego i wentylacji, co stoi w sprzeczności z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i pozbawia trzy rodziny możliwości normalnego mieszkania we własnym domu. Skarżący podnieśli, że budynek będący przedmiotem postępowania stoi już 23 lata i w żaden sposób nie narusza prywatności sąsiadów, wody opadowe nie spływają na ich posesje i w żaden inny sposób nie koliduje to z ich życiem. Poinformowali, że usytuowanie budynku wymogła istniejąca betonowa studnia, a obecna lokalizacja budynku była wcześniej uzgadniana z Państwem B. i z T. M., który i w chwili obecnej nie zgłasza żadnych zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor wykonał roboty budowlane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Wprawdzie nie dysponowały właściwym projektem budowlanym, tym niemniej z kopii decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] lutego 1985 r. nr [...] oraz rysunków dołączonych do projektu typowego [...] oraz z oględzin przeprowadzonych na działce o nr ewid. [...] wynika, że – czego nie podważają skarżący – że inwestor wykonał podczas budowy istotne zmiany w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin z dnia [...] maja 2007 r. wynika, że budynek mieszkalny ma wymiary 9,85 x 11,00 m i zlokalizowany jest w odległości 2,20 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność G. i K. B., ze ścianą, w której jest 6 otworów okiennych oraz w odległości 3,2 m od granicy z działkami sąsiednimi: nr [...] stanowiącymi własność T. M., ze ścianą, w której są 3 otwory: 1 drzwiowy i 2 okienne. Natomiast z załączonego do akt kopii decyzją z dnia [...] lutego 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę wymiary przedmiotowego budynku były ustalone na 10,80 x 9,51 m, zaś odległość od granicy z działką T. M. była przewidziana na 3,48 m, natomiast od dróżki dojazdowej 4,5 m (obecnie są to 3 m). Dodatkowo do projektu dołączono rysunki zamienne, z których wynikają zmiany naniesione na projekcie zagospodarowania terenu uwzględniające lokalizację budynku w odległości 4,00 m. od granicy z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność G. i K. B. i od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] stanowiącymi własność T. M. oraz 3,00 m. od drogi dojazdowej. Stosownie do treści art. 36a ust. 5 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, iż zmiany dokonane przez D. i P. W. dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. W rezultacie nie ulega wątpliwości, że realizacja budowy nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. W związku z powyższym w niniejszej sprawie istniała podstawa do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Natomiast stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W rezultacie za właściwe należy uznać nałożenie przez organy nadzoru budowlanego obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wybudowanego budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej na działce [...] położonej w L. gm. G., uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego. Inaczej jednakże należy ocenić nałożenie na skarżących obowiązku zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w dwóch ścianach budynku zlokalizowanych od strony granic: z działką sąsiednią nr [...] oraz z działkami sąsiednimi nr [...]. Nakładając przedmiotowy obowiązek organ stwierdził, że istnienie otworów w dwóch ścianach obiektu od strony działki nr [...] oraz od strony działek [...] zlokalizowanych w odległościach mniejszych niż 4 m. narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki obowiązujące w dacie budowy budynku. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (§ 12 ust. 2). Biorąc zatem pod uwagę treść cytowanego § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia jednoznaczne ustalenie ewentualnego naruszenia warunków technicznych dotyczących usytuowania spornego budynku uzależnione jest nie tylko od określenia odległości ściany z otworami okiennymi od granicy działki, ale także od określenia odległości zabudowy na sąsiedniej działce istniejącej w czasie realizacji inwestycji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że działki nr [...] stanowiącymi własność T. M., w stosunku do których zwrócona jest ściana z 3 otworami tj.: 1 drzwiowym i 2 okiennymi stanowi działki niezabudowane o charakterze rolnym. Ze znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego (karta 8 akt administracyjnych) kopii mapy sytuacyjnej dołączonej do decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...], wynika że prawdopodobnie wspomniany teren stanowił niezabudowane pole orne już w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 1985 r. i rozpoczęcia realizacji inwestycji z odstępstwami od tego projektu. W takim przypadku uznanie, że budowa w tej części narusza cytowany przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), biorąc pod uwagę treść ustępu 2 tego przepisu nie znajduje uzasadnienia w ustalonym stanie faktycznym. Także w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej własność G. i K. B. organy nie poczyniły żadnych właściwych ustaleń mogących skutkować jednoznacznym uznaniem, że inwestycja została zrealizowana z naruszeniem obowiązujących warunków technicznych. Konkludując, zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie pozwala – wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego – na jednoznaczną konkluzję, iż istnienie otworów w dwóch ścianach obiektu od strony działki nr [...] oraz od strony działek [...] zlokalizowanych w odległościach mniejszych niż 4 m. narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zaś nałożenie obowiązku zamurowania wszystkich otworów w obu ścianach jest co najmniej przedwczesne. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie całego materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 kpa. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. będzie ustalenie wspomnianych wyżej okoliczności istniejących w dacie realizacji inwestycji i – w dalszej kolejności - ustalenie istnienia ewentualnego obowiązku dotyczącego zamurowania lub wypełnienia luksferami istniejących otworów w ścianie budynku zlokalizowanego na działce [...] położonej w L. gm. G. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy.