VII SA/Wa 1409/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze uczestnika postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2012r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a. - odmówił M. K. dopuszczenia w charakterze strony do postępowania z wniosku zarządzającego lotniskiem [...] – [...] o wpis do rejestru lotnisk cywilnych. Organ wyjaśnił, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Posiadanie interesu prawnego powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Postępowanie w sprawie wpisu lotniska do rejestru lotnisk cywilnych jest postępowaniem prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2006 r., Nr 100, poz. 696 ze zm.). Żaden z przepisów przytoczonej ustawy nie przewiduje uprawnienia do uczestniczenia w charakterze strony osób fizycznych w postępowaniu o wpis lotniska do rejestru lotnisk. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze wpisanie lotniska do rejestru lotnisk następuje na wniosek zakładającego lotnisko po sprawdzeniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego lub przez osoby przez niego upoważnione, czy lotnisko odpowiada wymaganiom technicznym określonym na podstawie Prawa budowlanego, wymaganiom eksploatacyjnym określonym na podstawie ustawy - Prawo lotnicze oraz warunkom określonym w zezwoleniu na założenie lotniska oraz czy zakładający lotnisko spełnia określone w art. 55 ustawy - Prawo lotnicze wymogi. W ocenie organu nie jest dozwolonym uzależnienie wpisu lotniska [...] do rejestru lotnisk cywilnych od subiektywnych obaw przed potencjalną katastrofą lotniczą czy niekorzystnym wpływem na prawo własności nieruchomości podmiotu. Stanowisko wnioskodawczyni w zakresie wystąpienia katastrofy lotniczej z powodu wpisu lotniska [...] do rejestru lotnisk cywilnych, jest oparte, w ocenie organu, na dowolnych twierdzeniach i w żadnym razie nie wskazuje na istnienie interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszej sprawie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilengo postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i z art. 28 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. Organ ponownie rozpatrując sprawę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzając, iż skarżąca wykazała jedynie interes faktyczny, czyli zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie wpisu lotniska [...] – [...] do rejestru lotnisk cywilnych. Posiadanie interesu faktycznego w świetle art. 28 k.p.a. nie upoważnia organu do przyznania zainteresowanemu podmiotowi strony w postępowaniu. Skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Skarżąca podała, iż nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie posiada jednakże interes prawny w jego wyniku. Decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa lotniczego może mieć istotny wpływ na jej sytuację prawną w zakresie prawa materialnego, w szczególności w zakresie jej dóbr osobistych (art. 23 kc), jak również prawa własności (art. 140 kc). Nie jest prawdą, że skarżąca przedstawia jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Wskazano konkretne normy prawa materialnego, które uzasadniają jej udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie nie występuje bezpośrednie sąsiedztwo, ale charakter obiektu jakim jest lotnisko powoduje, że oddziałuje on na szeroki krąg pobliskich nieruchomości. Zdaniem skarżącej wydanie decyzji administracyjnej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdzającej wpisanie lotniska [...] do rejestru lotnisk cywilnych spowoduje znaczną intensyfikację ruchu lotniczego w jego sąsiedztwie. Samoloty korzystające z lotniska Babice dokonują przelotów nad sąsiednimi nieruchomościami na zbyt niskich wysokościach i w efekcie generują one ponadnormatywny poziom hałasu. Taki stan rzeczy prowadzi do naruszenia dóbr osobistych skarżącej, w szczególności prawa do swobodnego i niezakłóconego życia prywatnego i rodzinnego, jak również zdrowia, miru domowego. Godzi to również w jej prawo własności nieruchomości, a w szczególności w uprawnienie do swobodnego korzystania z rzeczy w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest skontrolowanie, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też zarzuty skargi są uzasadnione, przy czym należy mieć na względzie zasadę wynikającą z art. 134 p.p.s.a., która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z powodu zarzutu w niej wskazanych. Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła do Prezesa Urzędu Lotnictwa wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze strony do toczącego się postępowania o wpis do rejestru lotnisk cywilnych. Organ rozpatrując niniejszy wniosek za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie podał art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dokonując merytorycznej oceny wniosku skarżącej organ uznał, iż nie przysługuje stronie skarżącej interes prawy, który umożliwiłby uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Chociaż ocena ta była prawidłowa to Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie miał podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. o treści w nim wskazanej. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 § 1 ustawy Prawo Lotnicze eksploatację lotniska można rozpocząć po wpisaniu lotniska do rejestru lotnisk. Wpisanie lotniska do rejestru lotnisk następuje na wniosek zakładającego lotnisko po sprawdzeniu przez Prezesa Urzędu lub przez osoby przez niego upoważnione, czy lotnisko odpowiada wymaganiom technicznym określonym na podstawie Prawa budowlanego, wymaganiom eksploatacyjnym określonym na podstawie niniejszej ustawy oraz warunkom określonym w zezwoleniu na założenie lotniska oraz czy zakładający lotnisko spełnia wymagania określone w art. 55. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] lutego 2012 r. wydane zostało bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wydanie decyzji ( postanowienia) bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) Komentarz 10, 2009, s. 595–5). Cytowany art. 28 k.p.a. zwiera definicję legitymacji procesowej strony. Nie określa on katalogu możliwych rozstrzygnięć organu administracji w przypadku złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału, ani też innych możliwych uregulowań w tym zakresie. Nie może on zatem stanowić samodzielnej podstawy do rozstrzygnięcia o odpuszczeniu określonej strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. W obowiązującym Kodeksie postępowania administracyjnego, w przepisach odnoszących się do postępowania ogólnego, brak jest instytucji, w oparciu o które w rozpatrywanej sprawie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego mógł rozpoznać w formie procesowej wniosek strony skarżącej. Na marginesie wyjaśnić należy, iż nie można było także wydać rozstrzygnięcia w oparciu o art. 31 k.p.a. Odnosi się on bowiem do sytuacji, gdy z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu występuje organizacja społeczna zdefiniowania w art. 5 pkt 5 k.p.a W przepisach wskazanej ustaw brak jest szczególnych unormowań regulujących uczestnictwo innych osób w postępowaniu o wpis do rejestru lotnisk, powyższe zasadnie wskazał sam organ w zaskarżonym postanowieniu. Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję (postanowienie) administracyjną. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt 2 wyroku wynika z art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.