VII SA/Wa 1410/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008r. sprawy ze skargi R. K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. R. kwotę 1494.60 (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt cztery złote i sześćdziesiąt groszy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 104 w zw. z art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. R. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...], którą udzielono J. i J. B. i R. i M. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości G. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w dniu [...] września 2007r. wpłynął do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wniosek R. R. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2001 r. Rozpoznając wniosek R. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...], którą udzielono J. i J. B. i R. i M. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości G., organ miał obowiązek zbadać jego dopuszczalność. Rozważenia wymagało zatem m.in. czy R. R. może skutecznie powołać się na przepis prawa materialnego, stwarzający uprawnienia do uznania go za stronę postępowania. W myśl art. 28 kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przepis prawa materialnego skonkretyzowany w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowi, że "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor." W związku z powyższym osobom, nie będącym stroną w postępowaniu, nie przysługuje prawo żądania wzruszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozpatrując wniesiony przez R. R. wniosek, organ orzekający nie miał innej możliwości jak wykazanie wnioskodawcy, że nie posiada on przymiotu strony, określonej w art. 28 kpa, co wprost wynika z przepisów prawa materialnego - art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2008r, znak: [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ustępu 7 w następującym brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie 11.07.2003r. Mając na względzie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym zastosowanie w niniejszej sprawie, m.in. w kwestii ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, mają przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym na skutek nowelizacji dokonanej w/w ustawą z dnia 27.03.2003 r. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, a więc już po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003r. ograniczającej krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do osoby inwestora, organ I instancji niesłusznie prowadził postępowanie z wniosku R. R. w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ wnioskodawca nie posiada legitymacji strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Bez znaczenia pozostaje fakt, że przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie było efektem legalizacji samowoli budowlanej (samowolnej zmiany sposobu użytkowania), gdyż to właśnie w postępowaniu naprawczym czy też legalizacyjnym dany podmiot może bronić swojego interesu prawnego (jeżeli go posiada), podobnie jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, lecz w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, z mocy art. 59 Prawa budowlanego z 1994r, jego udział jest wyraźnie wyłączony. W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki winien wszczęte postępowanie umorzyć. Zatem zachodziła konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: niezastosowanie przepisów prawa materialnego tj: art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu z 2001 r., błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj: art. 59 ustawy Prawo budowlane, zastosowanie wadliwych temporalnie przepisów ustawy Prawo budowlane, naruszenie przepisów dotyczących postępowania, ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego tj: art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę w odwołaniu, w szczególności okoliczności uzasadniających udział strony w postępowaniu, art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, i w konsekwencji naruszenie art. 8 kpa, art. 28 kpa poprzez uznanie, że skarżący nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...].12.2001 r. Skarżący w dniu [...] 08.2007r. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] 12.2001 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji z dnia [...] 12.2001 r. dlatego do rozpoznania takiego wniosku winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r., które nie ograniczały stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Wobec powyższego, skarżący powinien wyłącznie wykazać swój interes prawny do występowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w zgodnie z art. 28 kpa. Decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] 12.2001 r., choć w jej treści wpisano, że dotyczyła pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego to w rzeczywistości nie dotyczyła pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż taka wydawana jest po zakończeniu budowy, wykonaniu obiektu zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] 12.2001 r. dotyczyła natomiast pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o tym pozwoleniu mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy nie następuje budowa budynku od podstaw lecz istniejący budynek jest tylko przerabiany z przeznaczeniem na pobyt ludzi, nie mamy do czynienia z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 pr. bud.) lecz z decyzją o zmianie sposobu użytkowania (art. 71 pr. bud.). Mając na uwadze stanowisko zawarte wyżej w pkt. 2. należy podnieść, że wprowadzenie w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zapisu, że stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest tylko inwestor może być zasadne, gdyż decyzja ta jest wydawana na zakończenie procesu budowlanego, w sytuacji gdy we wcześniejszych postępowaniach (warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenie na budowę) mogą brać udział na prawach strony podmioty mające w tym interes prawny. Natomiast w sytuacji gdy następuje samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jak w niniejszej sprawie) przepisy prawa nie wykluczają udziału w postępowaniu osób trzecich, na których prawa i obowiązki postępowanie to wpływa. O ile w pierwszym przypadku (pozwolenie na użytkowanie) strona ma możliwość, na wcześniejszym etapie, chronić swoje interesy, o tyle w drugim przypadku (zmiana sposobu użytkowania, w tym zmiana samowolna) osoba trzecia (np. właściciel sąsiedniej działki) może chronić swoje interesy już tylko biorąc udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skarżącego nie dopuszczono do udziału w postępowaniu przed Wójtem Gminy L. w charakterze strony bez jego winy. Obecnie organy administracji odmawiają mu prawa strony w postępowaniu mającym na celu stwierdzenie nieważności decyzji z 2001 r. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie rozpatrzył kwestii posiadania interesu prawnego przez skarżącego (zgodnie z art. 28 kpa) co do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego uchybienie to ma charakter znaczący, wpływający na wynik postępowania. Skarżący uważa, że ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż decyzja Wójta Gminy L., w istocie zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w sposób istotny wpływała i nadal wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z faktu, iż jest właścicielem sąsiedniej działki. Nieruchomość zajmowana przez R. R. jest od kilkunastu lat, zgodnie z prawem, wykorzystywana na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr [...] pierwotnie wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, został następnie wykorzystany na cele mieszkaniowe co zostało usankcjonowane decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2001 r. Decyzja ta została wydana wbrew ustaleniom obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, sprzecznie z opinią Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej -R. R. Fakt, iż na sąsiedniej nieruchomości dopuszczono użytkowanie budynków gospodarczych do celów mieszkaniowych w znaczący sposób wpływał (ograniczał) prawo do korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości i nakładał na niego nowe obowiązki. Organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 10 kpa, gdyż uniemożliwił stronie ostateczne wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów nie wyznaczając w tym celu stosownego terminu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu, weryfikowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest prawidłowe, co skutkuje jego uchyleniem. Na wstępie wskazać należy, iż podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Artykuł 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 kpa. Zgodnie z niniejszym przepisem bezprzedmiotowość postępowania oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętej decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznając, iż skarżący nie posiada przymiotu strony powinien uchylić decyzję organu I instancji i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić należy, iż z przepisu art. 138 kpa wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że prawo strony do wykorzystania przewidzianego przez ustawodawcę ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji najpełniej jest realizowane, gdy organ odwoławczy orzeka merytorycznie, a nie gdy ogranicza swą wypowiedź do formalnego zakończenia postępowania drugiej instancji poprzez jego umorzenie, które nie zawiera konkretyzacji praw i obowiązków strony dokonanej przez organ I instancji (wyrok NSA z 27.09.2002, sygn. IV SA 2174/00.ONSA 2003/4/138). W ocenie Sądu również decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą powodującą jej uchylenie. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych ( wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Należy zauważyć, że na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa. Organ administracyjny nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Wskazać należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, kwestię dotyczącą ustalenia czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ winien zbadać w aspekcie art. 28 kpa, a nie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydana przed nowelizacją art. 59 ustawy Prawo budowlane. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153.poz.1270 ze zm.).