VII SA/Wa 1410/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] znak: [...], nakazał M. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w [...], zaadaptowanego samowolnie na cele gastronomiczne - bar restauracyjny. Następnie, wobec tego, że zobowiązana nie przystąpiła do dobrowolnego wykonania nałożonego na nią obowiązku, doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W związku z jego przebiegiem, M. K., T. S., A. T., D. M. oraz F. P.wnieśli w dniu [...] września 2010 r., do [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W tym przedmiocie zapadły następnie postanowienia obu instancji, które zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1346/12. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy źle zinterpretowały ww. pismo z dnia 24 września 2010 r. jako skargę dotyczącą przewlekłości postępowania egzekucyjnego, podczas gdy pismo dotyczyło bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po tym wyroku oddalono skargę na bezczynność - zapadły, orzeczenia organów dwu instancji, a Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1177/13 oddalił skargę. Sąd wskazał, że organ wierzyciel uznał obowiązki za wykonane, zakończył postępowanie egzekucyjne, ewentualne zastrzeżenia skarżących co do zakresu wykonania egzekwowanej decyzji mogą być podnoszone nie w postępowaniu egzekucyjnym, a w odrębnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Następnie, w związku ze skargą M. K., A. T., D. M., F.P. i T. S. z dnia [...] stycznia 2014 r., na przewlekłość opisanego powyżej postępowania egzekucyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2014 r., skargę oddalił. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest bezzasadna, bowiem zobowiązana wykonała obowiązek wynikający z decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. i organ powiatowy zakończył prowadzone postępowanie egzekucyjne w sprawie – wydał w dniu [...] stycznia 2012 r., postanowienie Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od czynności egzekucyjnych względem M.J.. W wyniku rozpoznania zażalenia M. K. i F. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena tego, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania wierzyciela - organu egzekucyjnego w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Podstawą dla dokonywania tej oceny jest przepis art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), zgodnie z którym: "na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku". Organ podkreślił, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia przewlekłości postępowania egzekucyjnego, użytego w art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W piśmiennictwie wskazuje się, że stan przewlekłości postępowania może wystąpić w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Zdaniem organu drugiej instancji postępowanie przed organem – wierzycielem nie miało znamion przewlekłości. Organ powiatowy upomnieniem Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] wezwał M. J. do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Następnie w dniu [...] października 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy [...] Nr [...] celem wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji, a postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nałożył na M. J. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Następnie w dniu [...] lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wystawił tytuł wykonawczy [...] Nr [...] celem wyegzekwowania grzywny nałożonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. W wyniku przeprowadzonych w dniu 13 stycznia 2012 r. oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ustalił, że "bar restauracyjny został zamknięty. Lokal został przywrócony do poprzedniego sposobu użytkowania. Decyzja Nr [...] została wykonana", co świadczy o wykonaniu obowiązku będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego (protokół Nr [...] ). W związku z powyższym, organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych wobec M. J. na podstawie tytułu wykonawczego [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] podejmowane w rozpatrywanej sprawie nie mogą być uznane za pozorne i nie można w nich upatrywać przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu M. K. i F. P. wyjaśnił, że niniejsze postępowanie nie dotyczyło ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej powyższą decyzją ostateczną, która była podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1177/13 podał, że "kwestia wykonania decyzji tj. prawidłowości wykonania przeprowadzonych na jej podstawie robót budowlanych winna być oceniona nie w postępowaniu egzekucyjnym, a w odrębnym - prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, na których taki obowiązek spoczywa. (...) Obowiązki określone w decyzji z [...].08.2006r. zostały uznane przez wierzyciela za wykonane w całości, a kwestia prawidłowości ich wykonania (wobec zarzutów Skarżących), winna być oceniona w odrębnym postępowaniu, którego istotą będzie kontrola stosowania przepisów prawa budowlanego." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie, wniósł M. K., dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zbyt wcześnie podjął decyzję o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Wskazał, że w styczniu 2012 r. działalność gastronomiczna w budynku i na terenie posesji [...] została zakończona. M. J. kończąc działalność gastronomiczną pod nazwą Restauracja "[...]" pozostawiła budynek i wiele wykonanych nielegalnych robót budowlanych na posesji bez przywrócenia do pierwotnego stanu, tzn. do stanu sprzed adaptacji budynku do pełnienia funkcji restauracji. Przywrócenie budynku do poprzedniego stanu pozostawiła obecnemu właścicielowi posesji M D.. Zdaniem skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien spowodować, aby obecny właściciel posesji M. D. przywrócił budynek do stanu poprzedniego zgodnie z decyzją organu powiatowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1197/07. Skarżący, wskazał, że w 2012 r. właściciel posesji M. D. rozebrał dwie altany i podwyższone ogrodzenie. Z budynku nie zdemontowano przemysłowych urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych, dużej reklamy świetlnej umieszczonej na południowej ścianie budynku pod nazwą "[...]", nie zlikwidowano nielegalnego wjazdu na parking od strony ul. [...] i nielegalnego parkingu, nie rozebrano dużego drewnianego tarasu dobudowanego do budynku w 2006 r., tuż obok pomnika przyrody, naruszając w ten sposób ustawę o ochronie przyrody i prawdopodobnie nie odbudowano zburzonej ściany nośnej wewnątrz budynku. Zdaniem skarżącego, wprawdzie czynności egzekucyjne były prowadzone przez organ powiatowy, lecz nieskutecznie i przewlekłe, bowiem nie doprowadziły do wykonania w całości prawomocnej decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Skarżący wniósł o spowodowanie, aby czynności organu powiatowego zostały zweryfikowane i oceniona została rzetelność protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., który jego zdaniem jest niezgodny z prawdą i stanem faktycznym. Stwierdził, że postępowanie egzekucyjne powinno być kontynuowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 54 § 2 u.p.e.a. - ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) - na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Status ten skarżącemu przysługuje. Dla sądowej oceny zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia kluczowe znaczenie miało to, że orzeczenia te zapadły w wyniku rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego z dnia [...] stycznia 2014 r., podczas gdy objęte nią postępowanie egzekucyjne zakończone zostało postanowieniem organu – wierzyciela z dnia [...] stycznia 2012 r., o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Sąd podziela obszerną argumentację organu drugiej instancji, co do samej instytucji przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Podkreślmy, o przewlekłości postępowania można mówić tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., OPP 52/04, opubl. w Wokanda z 2005 r., nr 7-8 , poz. 72, dotyczące przewlekłości postępowania sądowego). Tymczasem, postępowanie, któremu przewlekłość zarzuca się nie jest już prowadzone, zostało zakończone postanowieniem organu – wierzyciela, z dnia [...] stycznia 2012 r., o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Skarżący, zdaje się postrzegać skargi na bezczynność (wcześniej) oraz na przewlekłość jako środek, który doprowadzi do kontynuowania zakończonego postępowania egzekucyjnego. Takie stanowisko jest błędne, już w wyroku tutejszego Sądu, opisanym wyżej, w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1177/13 wskazano, że kwestie związane z prawidłowością wykonania decyzji winna być oceniana w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, zgodnie z jego ustawowymi kompetencjami wynikającymi z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni to stanowisko podziela. Jeżeli skarżący twierdzi, że przedmiotowy obiekt nie odpowiada przepisom prawa, w szczególności prawa budowlanego i aktów wykonawczych, jest użytkowany niezgodnie z dopuszczalnym przeznaczeniem, to organem właściwym dla zbadania i oceny tej tezy jest właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). 1