VII SA/Wa 1411/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), Asesor WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. znak [...], działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. P. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce położonej w G. przy ul. R. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła spółka P. Sp. z o.o. w W. We wniosku podniesiono, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G., przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym dla przedsięwzięć zintegrowanego budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego lub jednorodzinnego o wysokiej intensywności na działkach o powierzchni 140-300 m², natomiast dom jednorodzinny wolnostojący usytuowany na działce nr [...] został zlokalizowany na terenie o powierzchni ok. 500 m² i nie stanowi zintegrowanego budownictwa jednorodzinnego. W ocenie wnioskodawcy, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak [..], wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., po rozparzeniu wniosku P. Sp. z o.o. w W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że badana decyzja nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz jest zgodna z decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. ustalającą dla planowanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która pozostaje wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż w/w decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzony uchwałą nr [...] w G. z dnia [...] lutego 1988 r., zmieniony uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., a następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Sygn. akt VIISA/Wa 1411/07 W odniesieniu do zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ stwierdził, że określenie "zintegrowane budownictwo", zgodnie z literalnie brzmiącym zapisem planu zagospodarowania przestrzennego, odnosi się do budownictwa wielorodzinnego, a więc nie dotyczy przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego. Ponadto, w ocenie organu, zapis planu określający gabaryty działek stanowi normy prawne dla wydawanych decyzji o podziale, a zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostały wydane dla działki, której geodezyjne wytyczenie miało miejsce w czasie obowiązywania w/w prawa miejscowego. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie spółka P. Sp. z o.o. w W., zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 przez przyjęcie, że nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę późniejsze ustalenie wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie odwołującej się spółki, organ zbyt dowolnie, interpretując przepisy prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, że instytucja zintegrowanego budownictwa odnosi się jedynie do budownictwa wielorodzinnego, a ustalenia planu miejscowego co do limitu wielkości działek stanowią tylko normy prawne dla wydawanych decyzji o podziale nieruchomości i nie wiążą organów administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że kwestionowane pozwolenie na budowę zostało udzielone w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1995 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Zdaniem organu odwoławczego, decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wadliwa, gdyż odpowiada warunkom wynikającym z w/w decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, zatem postanowienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlegają ocenie w postępowaniu Sygn. akt VIISA/Wa 1411/07 dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 1995 r. nie zawiera wad obligujących do stwierdzenia jej nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka P. Sp. z o.o. w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a., przedstawiając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto zarzucono naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie strony skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten stwarza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., a znajdując zastosowanie również wobec decyzji ostatecznych, stanowi wyjątek od zasady ich trwałości, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie Sygn. akt VIISA/Wa 1411/07 rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Kwestionowana przez skarżącą spółkę decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Artykuł 32 ust. 4 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany powinien zaś spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że organ udzielający pozwolenia na budowę był związany decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1995 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną na podstawie art. 39 ust. 2, art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Zgodnie bowiem z art. 47 cytowanej ustawy, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Należy zatem stwierdzić, że art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, nawiązujący do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniają wykonanie wymagań zagospodarowania przestrzennego w działalności inwestycyjno-budowlanej. Celowi temu służy także wskazany już art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ ten zwolniony jest od samodzielnej oceny prawidłowości takiej decyzji. Efektem obowiązkowego Sygn. akt VIISA/Wa 1411/07 badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego może być bowiem inicjatywa zmierzająca do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 457/2001). Nie zmienia to jednak zasady, iż do czasu ewentualnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istnieje związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka wymaga od organu uwzględnienia jej ustaleń, gdyż jej zadaniem jest konkretyzacja ustaleń planu na potrzeby postępowania budowlanego w odniesieniu do konkretnego wniosku inwestora. Ponieważ w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, była ona – w dacie wydawania pozwolenia na budowę - wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, udzielającego pozwolenia na budowę. Dlatego też podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące odmiennego rozumienia ustaleń planu, niż określono je w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły odnieść zamierzonego skutku zmierzającego do unieważnienia pozwolenia na budowę – jako sprzecznego z ustaleniami planu. Ubocznie zaś można dodać, że dokonując analizy rozbieżności pomiędzy ustaleniami planu i decyzji organ nadzorczy nie wyszedł poza granice prawa stwierdzając, że sformułowania planu mogły być – w odniesieniu do kontrolowanej sprawy - interpretowane w różny sposób. W takiej sytuacji, jeśli w decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniono zapisy planu w jednym z możliwych znaczeń, a nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego, wiąże ona organ wydający pozwolenie na budowę w takim właśnie zakresie. Dlatego w postępowaniu nadzorczym toczącym się w stosunku do pozwolenia na budowę wydanego w opisanych warunkach nie można było postawić skutecznie zarzutu naruszenia prawa, mieszącego się w przesłankach opisanych w art. 156 k.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.