VII SA/Wa 1412/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w trybie art.155 kpa skargę oddala. csygn. akt VII SA/Wa 1412/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Urzędu Rejonowego w [...] nakazującą T. G. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku letniskowego zlokalizowanego na działce o przeznaczeniu rolnym nr [...] w [...] gm. [...]. Wniosek o zmianę tej decyzji złożony przez T. G. w dniu [...].05. 2004 r. skutkował decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odmawiającą na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany wymienionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Od decyzji Inspektora odwołała się wnioskodawczyni, podnosząc, że w 1995 r. nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczająca zabudowę letniskową, a skoro art. 155 k.p.a. daje możliwość uznaniowego załatwienia sprawy przez organ, to zarówno interes społeczny jak i względy ekonomiczne przemawiają za uchyleniem decyzji o rozbiórce. Od nieruchomości płacony jest podatek, co zdaniem skarżącej oznacza akceptację przez władze istniejącego stanu rzeczy. W odwołaniu powołano się też na nierespektowanie przez organy zasady równości wobec prawa, gdyż w innych przypadkach decyzje o rozbiórce były uchylane, umożliwiając legalizację samowoli. Nadto przytoczono obszernie orzecznictwo sądowe dotyczące zagadnień związanych z orzekaniem o rozbiórkach samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych i wykazując nierepresyjny charakter przepisów dotyczących rozbiórki. Wnioskodawczyni ponowiła też w odwołaniu wniosek o uchylenie decyzji WINB w trybie art. 155 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w uzasadnieniu zaś podkreślił, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, mający zastosowanie w sprawie, jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Realizacja samowolnej zabudowy z naruszeniem bezwzględnie obowiązującego ww. przepisu wyklucza sankcjonowanie prac budowlanych wykonanych niezgodnie z prawem. W sprawie nie mają też znaczenia, zdaniem organu, zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, dokonane po akcie samowoli, a także bezpodstawny jest zarzut nierównego traktowania obywateli. T. G. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia, jak również w kontekście zarzutów skargi, nie było podstaw do jej uchylenia. Zniesienie decyzji administracyjnej ze względu na jej wady lub wady poprzedzającego ją postępowania może nastąpić w trybach administracyjnych albo przez stwierdzenie nieważności takiej decyzji, albo przez jej zmianę po wznowieniu postępowania. Zmiana lub uchylenie decyzji pozbawionych wad powyższych może nastąpić w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 155 k.p.a.). Wniosek skarżącej o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego domku letniskowego nie mógł być skuteczny ze względu na istnienie przepisu szczególnego (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) wykluczającego możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Zasadniczym bowiem warunkiem wydania uznaniowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest zaistnienie luzu administracyjnego pozwalającego organowi administracji na swobodę orzekania. Swoboda ta wyrażona została w drugiej części tego przepisu, stanowiącej podstawę do oceny interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przedtem jednak, organ ma obowiązek zbadać czy nie istnieje przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Dopiero po wykluczeniu tej możliwości, a zatem po dojściu do wniosku, iż nie ma prawnego zakazu uchylenia lub zmiany takiej decyzji, a także po zbadaniu czy spełnione zostały inne formalne wymagania objęte dyspozycją tego przepisu, organ, w ramach uznania administracyjnego, może dokonać analizy interesu społecznego czy też słuszności interesu strony domagającej się uchylenia lub zmiany decyzji. W sprawie objętej kontrolą Sądu organy zasadnie przyjęły, że przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji jest art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z mocy tego przepisu, budynek wybudowany niezgodnie z przepisami, podlegał przymusowej rozbiórce, gdyż znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę letniskową. Przepis ten zawierał nakaz określonego zachowania się organu, bez względu na wolę czy wnioski strony, a organ administracji był związany tym nakazem (budynek podlega przymusowej rozbiórce). Z tego względu przepis ten ocenić należało jako bezwzględnie obowiązujący i nie zawierający żadnego marginesu na uznanie administracyjne. Zasadny zatem jest pogląd, iż przepis ten, jako przepis szczególny, sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę. W razie zaistnienia stanu faktycznego objętego hipotezą tego przepisu, organ miał bowiem obowiązek wykonać dyspozycję tego przepisu, czyli nakazać rozbiórkę i w tym zakresie jakiekolwiek uznanie administracyjne nie wchodziło ani nie wchodzi w grę. Prawidłowo zatem organ ocenił, że wymieniona wyżej negatywna przesłanka istniejąca w sprawie uniemożliwia dalsze analizy w zakresie występowania lub niewystępowania określonego rodzaju interesu i nie pozwala na uwzględnienie wniosku strony opartego na eksponowaniu okoliczności opartych na ekonomicznym interesie strony czy interesie społecznym. Niezależnie od poprawności ocen dokonanych przez organ w tym względzie rozważyć należało, czy kolejne zmiany przepisów prawa budowlanego, dotyczące rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, nie dawałyby podstawy do przyjęcia, iż dawniej stosowana norma prawa, w oparciu o którą nakazano rozbiórkę, ma pod rządami obecnie obowiązujących przepisów, w kontekście trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., takie samo znaczenie jak poprzednio. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że rygoryzm przepisów dotyczących samowoli budowlanych po nowelizacji w 2003 r. uległ daleko idącym zmianom, dopuszczającym w niektórych przypadkach zastosowanie procedur legalizacyjnych połączonych z wysokimi opłatami. Inaczej mówiąc rozważyć należało, czy norma prawna nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, po kolejnych zmianach przepisów Prawa budowlanego, w dacie orzekania przez organy w trybie art. 155 k.p.a. nadal posiada atrybut przepisu szczególnego, zakazującego zmiany decyzji rozbiórkowej, szczególnie w sytuacji, gdy zmieniła się polityka państwa w tym zakresie, jak też przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. O tym, jakie znaczenie dla stosunków administracyjno-prawnych ukształtowanych już decyzją ostateczną ma wejście w życie nowych przepisów (zmienionych przepisów) dotyczących tych stosunków rozstrzygają normy wprowadzające nowe przepisy. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) wynika, że zmiana stosunków prawnych ukształtowanych taką decyzją, dokonywana z powodu zmiany prawa czy też uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagałaby wyraźnej regulacji ustawowej uprawniającej do ukształtowania tych stosunków na nowo. Nowelizacja przepisów prawa budowlanego, na podstawie których rozbiórkę orzeczono, jak i kolejne nowelizacje tego prawa nie zawierają zaś podstaw do wzruszenia ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę, tym bardziej zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą znosić skutków ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.