VII SA/Wa 1412/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia u [...]choroby alergicznej skóry i choroby układu oddechowego pochodzenia zawodowego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła [...]. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u [...]choroby zawodowej - choroby alergicznej skóry i układu oddechowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na błędnie podaną podstawę prawną i odmówił stwierdzenia u [...]chorób zawodowych wymienionych w poz. 3 i 10 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 1983 r. nr 65, poz. 294 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 711/06, oddalił skargę [...]na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2006 r., a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 659/07, oddalił skargę kasacyjną [...]. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, iż oddalenie skargi na powyższą decyzję przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie dowodzi, że Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tym bardziej, że nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił przy tym, że z treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) wynika, że sąd z urzędu bierze pod uwagę przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji organ administracyjny ma zamkniętą drogę do samodzielnej oceny, czy decyzja będąca przedmiotem nowo wszczętego postępowania nadzwyczajnego, która była wcześniej przedmiotem kontroli sądu, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, jest czy nie jest dotknięta wadą, o której mowa w przepisie wyżej wskazanym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 449/09). Ponadto, organ nadzoru zaznaczył, że stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ocena prawna jest wyrażonym w uzasadnieniu wyroku poglądem o prawnej wartości sprawy i polega zarówno na wyjaśnieniu istotnej treści przepisów prawnych, jak i zbadaniu poprawności sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Jest ona sformułowana w uzasadnieniu wyroku i ma moc wiążącą a zawiera zarówno krytykę lub aprobatę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie danej normy przez organ uznane zostało za błędne lub prawidłowe. Ocena prawna może także dotyczyć stanu faktycznego, a w szczególności poprawności lub wadliwości określonych ustaleń faktycznych, poczynionych w sprawie przez organy administracji. Wyrażona w ten sposób ocena prawna zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże w sprawie zarówno ten sąd, który ją wydał, jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza z kolei, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12). Skargę uzupełnioną pismem z dnia 6 lipca 2015 r. (data prezentaty Sądu) na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. Skarżąca wskazała, że błąd w sprawie dotyczącej zdrowia obywatela niesie za sobą skutki dużo poważniejsze niż poprawienie na papierze Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. na Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Zaznaczyła, że całe dochodzenie łącznie z orzeczeniem było prowadzone według Rozporządzenia Rady Ministrów z lipca 2002 r., w którym są inne jednostki chorobowe i zasady uznawania choroby zawodowej. Zarzuciła, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] w decyzji z dnia [...]września 2006 r. celowo powołał się na związek tiosiarczan sodu, nie zaś na tiosiarczan złotowo-sodowy. Strona stwierdziła, że dostarczyła dużo dowodów, że stosowała złoto dentystyczne w pracy. Postępowanie w sprawie choroby zawodowej winno być w jej ocenie prowadzone od początku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W pismach procesowych z dnia 15 lipca 2015 r. i 20 lipca 2015 r. (data prezentaty Sądu) skarżąca ponowiła argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi. W dniu 11 maja 2016 r. przed rozprawą skarżąca złożyła do akt kolejne materiały, które stanowiły w jej ocenie dowód przemawiający za uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia u [...]choroby alergicznej skóry i choroby układu oddechowego pochodzenia zawodowego. Wymieniona wyżej decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2006 r., była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 711/06, oddalił skargę [...]na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 659/07, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć należy, iż zagadnienia tego dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Zauważyć również należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Mając powyższe rozważania na względzie, stwierdzić należy, iż oddalenie skargi [...]na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2006 r., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 711/06, zamknęło organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (który oddalił skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) byłaby w istocie w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Jakkolwiek Główny Inspektor Sanitarny wydał, w niniejszej sprawie, decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zamiast mając na uwadze stanowisko prezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże ta wadliwość pozostaje bez większego wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia, bowiem, jak wynika z uzasadnienia decyzji nie przeprowadził on weryfikacji decyzji przez pryzmat istnienia kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 k.p.a., lecz w zasadzie pod kątem dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym merytoryczne zarzuty skargi w stosunku do decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2006 r. nie mogły być wzięte pod uwagę. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, iż argumentacja prezentowana w niniejszej skardze i pismach procesowych jest tożsama z prezentowaną na etapie postępowań sądowych zakończonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2007 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.