VII SA/Wa 1412/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie I. K. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] kwietnia 2018r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań [...] i [...] Sp. z o.o.- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], części Farmy Wiatrowej [...], na działce nr ew. [...], obr. [...], gmina [...]. Organ na wstępie przedstawił zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym, a następnie przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji i wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Dalej, powołując się na wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego podał, że działka inwestycyjna, w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęta była uchwałą Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2005 r. Nr [...], w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2008 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. Nr [...], poz. [...]) i leżała na obszarze o symbolu 7 EW/R - terenach lokalizacji elektrowni wiatrowych, infrastruktury towarzyszącej i upraw polowych. Zdaniem organu, inwestycja nie narusza rażąco ustaleń planu co do rodzaju zabudowy, maksymalnej wysokości skrajnego punktu wirnika w pozycji pionowej - 160 m ponad poziom terenu (projektowana 149,8 m rys. 2); minimalnej odległości między wieżami - 280 m (projektowana 610 m od wieży WK4; minimalnej odległości od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi - 400 m (projektowana min. 500 m - s. 71 akt). Ponadto, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] maja 2014 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla 6 turbin wiatrowych o mocy każdej z nich do 2,5 MW oraz wysokości wieży od 80 m do 130 m i średnicy wirnika od 82,5 m do 120 m przy całkowitej wysokości siłowni nie większej niż 190 m z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], nr ew. [...] i [...] obręb [...] oraz nr ew. [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Inwestycja tych ustaleń nie narusza, w tym maksymalnej mocy pojedynczej turbiny - 2,5 MW (projektowana - 2,5 MW); wysokości wieży, średnicy wirnika i całkowitej wysokości siłowni - wysokość wieży od 80 m do 130 m, średnica wirnika od 82,5 m do 120 m, całkowita wysokość wirnika maks. 190 m ( wysokość wieży 98,3 m, średnica wirnika 103 m, całkowita wysokość wirnika 149,8 m rys. 2). Organ dodał, że ww. decyzja wprost określała, iż przy pracy elektrowni wiatrowych z maksymalnym poziomem mocy akustycznej, na najbliżej położonych terenach chronionych akustycznie dotrzymane zostaną dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (s. 20). Potwierdzając to opracowania graficzne (s. 71). Odnosząc się do niezgodności ww. decyzji z ustawą z [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961, dalej ustawa) GINB wyjaśnił, że postępowanie wszczęto 5 czerwca 2016 r. (data wpływu wniosku). Ustawa weszła w życie 16 lipca 2016 r. Jednak na mocy art. 13 ust. 3 tej ustawy, postępowania o pozwoleniu na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Podobnie ukształtowano moc prawną decyzji o warunkach (art. 14 ust. 6). Dalej zaznaczył, powołując się na orzecznictwo, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania jest doręczenie żądania organowi. Dlatego w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2014 r. cyt. ustawa nie miała zastosowania, a zatem nie ma wpływu na kontrolę ww. decyzji, które ograniczona jest do zbadania zgodności decyzji ze stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Według organu, nie oznacza to jednak, że przepisy ww. ustawy nie znajdują w ogóle zastosowania, gdyż obszar oddziaływania inwestycji winien być ustalony na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. GINB nie znalazł powodów, dla których osoby uprawnione do nieruchomości znajdujących się w obszarze określonym zgodnie z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, miałyby być pozbawione obrony swych interesów, skoro posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do uchylenia przez WSA w Szczecinie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/14, decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2014 r. utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r., GINB wskazał – cytując liczne orzecznictwo - że okoliczność ta może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności. Uchylenie decyzji może mieć wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, który jedynie przerywa skutki prawne na przyszłość, z dniem wzruszenia lub wygaśnięcia decyzji (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1258/14). Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego planu. Sąd orzekł bowiem o uchyleniu, a nie stwierdzeniu nieważności ww. decyzji środowiskowej. Organ wskazał, że inwestor uzyskał niezbędne uzgodnienia i pozwolenia. ULC, pozytywną opinię lokalizacyjną. Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP też nie zgłosił zastrzeżeń. Projekt budowlany opracowały osoby uprawnione. Decyzja nie narusza też rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. z Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze. zm.). Badana decyzja nie jest zatem obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB dodał, że prawne ograniczenie zagospodarowania nieruchomości związane ze sporną inwestycją nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a jedynie wpływa na przymiot strony (art. 28 ust. 2 P.b.). Sam fakt, że ogranicza zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich nie oznacza, że narusza prawo. Skargę na powyższą decyzję złożył [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 13 ust. 3. w zw. z art. 4 ust. 1, w zw. z art. 5 ustawy w zw. z art. 28 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawo budowlane: a) poprzez zawężającą wykładnię art. 13 ust. 3 ustawy w związku z uznaniem, iż: - przepis ten wyłącza stosowanie ustawy z 20 maja 2016 r., w tym art. 4 ust. 1 i art. 5 - dopuszcza możliwość stosowania cyt. ustawy jedynie do inwestycji, które są lub będą realizowane pod rządami tej ustawy b) poprzez niedokonanie kumulatywnej subsumpcji art. 4 ust. 1, art. 5 ustawy i art. 28 ust.2 i art. 3 ust. 20 Prawo budowlane, skutkujące uznaniem zasadności stanowiska organu I instancji, iż : - ocena prawidłowości lokalizacji inwestycji zrealizowanych przed wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r., w szczególności: - ocena obszaru odziaływania inwestycji zrealizowanych przed wejściem w życie ww. ustawy na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji . - ocena interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być dokonana przy uwzględnieniu art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z 20 maja 2016 r. - ocena prawidłowości lokalizacji inwestycji zrealizowanych przed wejściem w życie ustawy, w tym odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych i o funkcjach mieszkalnych , - ocena legalności pozwolenia nie może być dokonana w oparciu o art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z 20 maja 2016 r. lecz: podstawę do oceny prawidłowości odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcjach mieszkalnych będą miały jedynie zapisy planu obowiązującego w dacie wydania decyzji; inwestycja nie musi spełniać wymogów odległości od nieruchomości skarżącego (działki nr [...] i [...]), określonych na mocy art. 4 ust. 1, a brak ich zachowania, przy zachowaniu odległości obowiązujących w dacie wydania decyzji z [...] października 2014 r. w miejscowym planie nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana rażącym naruszeniem prawa, • determinowało odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji jako prawidłowej pod kątem materialnoprawnym w sytuacji gdy: ° prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 3 ustawy (uwzględniająca orzecznictwo), a także łączna subsumpcja ww. przepisów prowadzi do konkluzji, iż: a) przy analizie regulacji odrębnych, do których odsyła art. 28 ust. 2 Prawo budowlane nie można pomijać ustawy, a ponadto: - ustawa określa m.in. odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynki mieszkalne albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej, która to odległość odnosi się nie tylko do elektrowni już istniejących, ale także planowanych, przy czym wystarczy, jeśli w obowiązującym na danym obszarze planie zostanie wyznaczony teren, na którym dopuszcza się budowę elektrowni wiatrowej, w związku z czym nie sposób pomijać przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych, nawet jeśli wszczęto je przed dniem wejścia w życie tej ustawy. b) nie zachodzi kolizja pomiędzy art. 13 ust. 3 ustawy a art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, gdyż przepisy ustawy z 20 maja 2016 r. nie regulują kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Zagadnienia te były, po wejściu w życie ww. ustawy i są nadal, regulowane art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, odsyłającymi do przepisów odrębnych. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów, zdaniem skarżącego, wskazuje, że GINB winien zbadać, czy Wojewoda [...] uwzględniał odległości obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania nieważnościowego, czy elektrownia [...] zlokalizowana jest w zgodnie z prawem, obowiązującym de lege latae GINB oceniając interes prawny skarżącego, winien ocenić, czy jego nieruchomości leżą w obszarze oddziaływania elektrowni [...] przy uwzględnieniu odległości z art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy. Skarżący dalej wskazał na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 a Prawo budowlane , w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. wyrażające się w : a) uznaniu, iż sytuacja w której decyzja z [...] października 2014 r. oparta została na decyzji środowiskowej, która nie była ostateczna w związku z uchyleniem wyrokiem WSA w Szczecinie z 22 sierpnia 2014 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy: - brak oparcia ww. decyzji na ostatecznej decyzji środowiskowej stanowi naruszenie obowiązku z art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawo budowlane - brak oparcia pozwolenia na budowę na ostatecznej decyzji środowiskowej powodował, iż zostało wydane bez zbadania inwestycji z wymogami ochrony środowiska, a zatem z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawo budowalne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. odmawiającą stwierdzenia - na wniosek [...] - nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], jako części Farmy Wiatrowej [...], na działce nr ew. [...], obr. [...] w gminie [...]. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wskazać trzeba, że obowiązkiem organów w postępowaniu administracyjnym - bez względu na jego rodzaj - jest uwzględnienie podstawowych zasad tego postępowania, w szczególności wymienionych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji, w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organy obowiązane są bowiem zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania procedury administracyjnej, w tym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uzasadnienie decyzji musi być adekwatne do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przeprowadzonych czynności procesowych oraz wydanych uprzednio rozstrzygnięć w sprawie. Uwaga powyższa jest szczególnie istotna w przypadku podejmowania przez organy w toku postępowania szeregu rozstrzygnięć uchylanych następnie, a także kontrolowanych przez sąd, składania kilku wniosków np. o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do tej samej decyzji. Treść uzasadnienia winna zatem obrazować szczegółowy przebieg postępowania, w tym chronologię wydawanych rozstrzygnięć, tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania aktu, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, ale także wpływa i umożliwia kontrolę aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Braki w uzasadnieniu decyzji w zakresie istotnych kwestii, mogących mieć wpływ na wynik sprawy z punktu widzenia ustaleń faktycznych, powoduje wątpliwość, czy organ dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym czy należycie, czy tylko pozornie rozpoznał wniosek, czy środek zaskarżenia, oraz czy miał na uwadze przebieg całego postępowania, a w szczególności wydane w jego toku rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy uchybiły powyższym zasadom, w szczególności nie został przedstawiony przebieg postępowania, które to uchybienie – zdaniem Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej nr [...], na działce nr ew. [...], obr. [...], gmina [...] uruchomił wniosek skarżącego złożony 26 czerwca 2015r. Materiał dowodowy wskazuje, że w wyniku rozpoznania powyższego wniosku zapadła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015r. umarzająca postępowanie z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tego faktu organy obu instancji w ogóle nie zauważyły, choć był on już podniesiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2017r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 342/17. Zauważyć należy, że niezależnie, [...] w dniu 6 czerwca 2016r. (data wpływu do organu) złożył drugi wniosek z tym samym żądaniem tj. stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2016r. – w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania, które to postanowienie zostało uchylone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016r. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 17 listopada 2017r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 342/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie z [...] grudnia 2016r. Wprawdzie wyrok ten nie jest prawomocny, niemniej Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione w nim stanowisko zarówno co do wadliwego poglądu w zakresie możliwości badania przymiotu strony wnioskodawcy w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy z 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jak i braku odniesienia się w decyzji do faktu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 2015r. umarzającej postępowanie z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Należy zwrócić uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej [...], której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została wydana [...] października 2014 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że analiza obszaru oddziaływania ww. inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego winna być dokonana w oparciu o art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust.1 tej ustawy. Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko, że badanie stron w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie przymiotu strony z uwagi na zmianę stanu prawnego sprawy przeczy zasadzie niedziałania prawa wstecz. Ponadto w ustawie z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w art.13 ust. 2, ustawodawca wprost wskazał, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. W powyższym stanie faktycznym i prawnym organy nie mogły zatem w niniejszej sprawie pominąć tego, iż w obrocie prawnym pozostaje prawdopodobnie ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015r. umarzająca postępowanie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego oraz, że bez odniesienia się, ewentualnie bez ostatecznego zbadania i rozstrzygnięcia o przymiocie strony wnioskodawcy nie można było przystąpić do merytorycznej analizy decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. o pozwoleniu na budowę pod kątem wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.