VII SA/Wa 1412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Antas WSA Artur Kuś Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W O na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wiesława [...] (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego w kształcie litery "L", znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") w dniu [...] grudnia 2017 r. na wniosek J. K.-N. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 stycznia 2018 r. ustalono, że na ww. działce w jej południowo-wschodniej granicy znajduje się m.in. budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej z wypełnieniem ścian nośnych pokrytych papą bitumiczną, dający się wpisać w rzut litery "L" o wymiarach ramion 9,53 m x 3,22 m oraz 3,20 m x 10,00 m. Budynek posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową o spadku w kierunku północno-wschodnim i północno-zachodnim. Wewnątrz obiektu wydzielono trzy pomieszczenia, w których znajduje się drewno opałowe, deski itp. Budynek umiejscowiony jest w zmiennej odległości od granic nieruchomości skarżącego, tj. od 0,52 m do 0,58 m mierząc od południowo-zachodniego ogrodzenia działki oraz od 0,49 m do 0,61 m mierząc od południowo-wschodniego ogrodzenia działki. Dach budynku zakończony jest orynnowaniem bez wykonanych rur spustowych. Budynek posiada wysokość zmienną wynoszącą od 2,47 m do 2,75 m i nie jest podłączony do żadnych przyłączy. W trakcie czynności kontrolnych skarżący oświadczył, że ww. budynek gospodarczy zbudował w latach 1983-1984 i nie posiada żadnej związanej z nim dokumentacji. PINB ustalił, że ww. budynek w obecnym kształcie powstał po 2005 r. Z tego względu organ powiatowy postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budynku gospodarczym znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [...] oraz nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku gospodarczewgo oraz określonych innych dokumentów. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na ww. rozstrzygnięcie, [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] kwietnia 208 r. 3. Następnie z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z [...] kwietnia 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. nakazał skarżącemu całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego w kształcie litery "L", znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 oraz art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej "pr.bud."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że z uwagi na fakt, że w wyznaczonym terminie skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z ww. postanowienia z [...] kwietnia 2018 r., organ powiatowy obligatoryjnie powinien zastosować art. 48 ust. 4 pr.bud., który przewiduje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 4. Pismem z 2 kwietnia 2019 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] marca 2019 r. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, a w uzasadnieniu wskazał, że budynek nie jest związany z gruntem i został postawiony w latach 80-tych XX w. Zdaniem skarżącego przepisy prawa budowlanego nie przewidują konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla ww. obiektu. Kwestionowanej decyzji PINB skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. 5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] marca 2019 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. [...] WINB wyjaśnił, że w jego ocenie PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie organu odwoławczego, organowi pierwszej instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, ani też prawa procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ wojewódzki wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu rozpoznaniu podlegała wyłącznie kwestia prawidłowości zastosowania w sprawie dyspozycji art 48 ust. 4 pr.bud., tj. ocena, czy skarżący wywiązał się z realizacji obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 pr.bud. W tym zakresie skarżący nie sprecyzował żadnych zarzutów. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 22 maja 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ww. budynek powstał w 2005 r., podczas gdy został wybudowany w latach 1983-1984. Powyższe ustalenie doprowadziło w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania art. 48 pr.bud. 7. Odpowiadając w dniu 26 czerwca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. Sąd oddalił skargę, ponieważ po zbadaniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w pełni zgodne z prawem. Rozstrzygnięciu organów nadzoru budowlanego nie można, zdaniem Sądu, zarzucić naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym, to jest odnoszących się do obowiązków i uprawnień obywateli w zakresie wykonywania robót budowlanych. W opinii Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów regulujących zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza w takim zakresie, w jakim naruszenie sugerowane przez skarżącego mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie może budzić wątpliwości okoliczność, że istniejący obecnie budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej. Sam skarżący wyjaśnił pracownikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, że budynek gospodarczy o wymiarach 5,20 m x 3,03 m zbudował w roku 1980, a drugą część (wzdłuż południowo-zachodniej granicy działki) zbudował w latach 1983-1984. Żadna część istniejącego obiektu nie była zbudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Myli się jednak skarżący sugerując, że w momencie kiedy powstawały obie części budynku gospodarczego pozwolenie na budowę nie było wymagane. W latach 1980-1983 kwestie inwestycji budowlanych były uregulowane przez ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). należy przy tym wyjaśnić, że przepisy tej ustawy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę dla budynków gospodarczych, bez względu na materiał, z którego miały być wykonane (drewno, cegła). Jednocześnie lista przypadków, w których na zasadzie wyjątku pozwolenie na budowę nie było wymagane była znacznie krótsza niż ma to miejsce w przypadku obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Niezasadne jest również twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy, dwuramienny budynek gospodarczy jest zwolniony z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdyż nie jest związany z gruntem. Sąd zwraca uwagę, że w świetle przepisów prawa budowlanego, zarówno obecnie obowiązujących, jak i wcześniejszych, związanie z gruntem jest rozumiane inaczej niż ma to miejsce w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 46 § 1 k.c.). Związanie z gruntem nie wymaga jakichś szczególnych konstrukcji, jak fundamenty, ani rozwiązań technicznych typu kotwy itp. Za związane z gruntem uznaje się takie obiekty budowlane, których sposób realizacji czyni taki obiekt odpornym na działanie sił przyrody, zwłaszcza wiatru w zwykłych sytuacjach (patrz między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 943/16 i z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/19 wraz powołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych). Rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie nie zmienia również twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w latach 1983-1984. Zdaniem PINB budynek ten w ostatecznym kształcie powstał po 2005 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia planu sporządzonego dla potrzeb inwentaryzacji budynku mieszkalnego, która obrazuje stan zabudowy działki o nr ewid. [...] na dzień [...] czerwca 1989 r. (za k. 8 akt admin.). Z planu tego wynika, że w południowo zachodniej części działki istniała komórka drewniana kryta papą o wymiarach 3 m x 10 m, natomiast nie istniała część budynku zrealizowana wzdłuż działki nr ew. [...], czyli od strony południowo-zachodniej. Dodatkowo, taki sam stan zabudowy w zakresie budynków gospodarczych wskazuje mapa numeryczna w skali 1:500 wystawiona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] listopada 2005 r. (również za k. 8 akt admin.). Nie można przy tym wykluczyć, że wskazana mapa z 2005 r. nie obejmowała stanu faktycznego powstałego w ostatnich kilku - kilkunastu miesięcy przed jej sporządzeniem. Nie można wszakże twierdzić, że mapa ta prezentowała stan zmieniony ponad dwadzieścia lat wcześniej. Na podstawie więc obu dokumentów i niezależnie od oświadczeń skarżącego organ przyjął, że budynek gospodarczy w kształcie litery L powstał w 2005 r. lub krótko przed nim. W aktach znajduje się bowiem ortofotomapa z 2006 r. (zdjęcie lotnicze), na którym na działce nr ewid. [...] widnieje już budynek w kształcie litery L. W przedstawionym stanie rzeczy należy również uznać, że postępowanie organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo. Po otrzymaniu wniosku właścicielki nieruchomości sąsiedniej o sprawdzenie legalności zabudowy na działce nr ewid. [...], organy nadzoru budowlanego podjęły czynności sprawdzające. Między innymi w dniu 4 stycznia 2018 r. przeprowadziły oględziny wskazanej działki i sporządzono protokół, który został podpisany również przez skarżącego. W sytuacji, gdy PINB stwierdził istnienie budynku zrealizowanego bez pozwolenie na budowę, a jednocześnie dopuszczalność realizacji takiego budynku w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. – część A i część C, gmina [...] (za k. 6 akt admin.), organ podjął próbę doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też organ powiatowy wydał postanowienie nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., którym nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego danego obiektu oraz innych dokumentów niezbędnych dla zapewnienia legalności budynku. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Skarżący jednak we wskazanym terminie nie wykonał opisanego obowiązku złożenia dokumentacji. Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie PINB nr [...], ale po rozpoznaniu tego zażalenia [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] maja 2018 r. utrzymał postanowienie PINB w mocy. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby postanowienie [...] WINB było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W świetle przedstawionych okoliczności organ powiatowy nie miał innego wyjścia, jak tylko orzeczenie nakazu rozbiórki omawianego budynku gospodarczego. Wynika to bezpośrednio z art. 48 ust. 4 pr.bud. Przepis ten sformułowany jest bowiem jako zdanie warunkowe: "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 [art. 48], stosuje się przepis ust. 1 [art. 48]". Brzmienie wskazanego przepisu jest zatem jednoznaczne i organ nie ma tutaj swobody w zakresie rozstrzygnięcia: jeśli warunki w części pierwszej zdania niezłożenia dokumentacji zostaje spełniony, organ ma obowiązek nakazania rozbiórki. Z powyższych powodów należy zatem stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] była w pełni zgodna z prawem. Analogicznie zgodna z prawem była również zaskarżona do niniejszego Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. Sąd musi podkreślić również, że prawo nie przewiduje innych wyjątkowych rozwiązań, które uzasadniałyby uznanie zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem, a tylko w taki m przypadku istniałaby podstawa do uchylenia w całości lub w części zaskarżonej decyzji. Nie można także znaleźć innych powodów, w tym również tak zwanych społecznych okoliczności, które uzasadniałyby utrzymanie nielegalnie zbudowanego budynku gospodarczego. Budynek ten jest położony w takiej odległości od granicy z działką sąsiednią (działka nr ewid. [...]), która byłaby zgodna z prawem. W myśl § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) odległość budynku od granicy z działką sąsiednią w przypadku braku otworów okiennych i drzwiowych w ścianie granicznej wynosić powinna co najmniej 1,5 m, podczas gdy odległość ta wynosi około 0,5 m. Organ nadzoru budowlanego nie może też kierować się wiekiem skarżącego, ani jego sytuacją majątkową. Nie są to bowiem okoliczności, które pozwalałyby na utrzymywanie stanu oczywiście niezgodnego z prawem. Dodajmy też, że przechowywanie w drewnianym budynku (komórce, szopie) motoroweru, a więc pojazdu mechanicznego napędzanego silnikiem spalinowym jest z powodów bezpieczeństwa przeciwpożarowego niedopuszczalne. Względy bezpieczeństwa również przeważają zatem nad racjami, które powoływał skarżący. 10. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.