VII SA/Wa 1413/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej dobudowy do budynku mieszkalnego od strony granicy działki I. i J. K., które jest wykorzystywane w części parteru jako magazyn części samochodowych prowadzonego sklepu motoryzacyjnego, natomiast w podpiwniczeniu stanowi obudowane wejście do piwnic budynku. Jednocześnie prowadził postępowanie w sprawie zmiany użytkowania parteru budynku mieszkalnego na sklep motoryzacyjny, która nastąpiła w roku 1991 bez zgody właściwego organu. W toku prowadzonych czynności administracyjnych wydano postanowienie z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...], którym zobowiązano Z. M. i A. M. do dostarczenie w określonym terminie oceny stanu technicznego wykonanej dobudowy i projektu architektoniczno-budowlanego budynku wraz z dokonaną samowolnie dobudową. Zobowiązani w terminie złożyli nakazane dokumenty. Po ich analizie oraz na podstawie protokółu z oględzin budynku przeprowadzonych w dniu 5 maja 2006r. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 i art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) - zobowiązał Z. M. i A. M. do wykonania w terminie do dnia 30 września 2006r. następujących robót budowlanych w budynku mieszkalnym na parterze, w którym znajduje się sklep motoryzacyjny i dobudowanym pomieszczeniem w Z. przy ul. W., poprzez: - zamurowanie dwóch otworów wentylacyjnych w ścianie piwnic budynku usytuowanego w ostrej granicy działki należącej do J. i I. K.; - odprowadzenie wód opadowych z połaci budynku od strony elewacji frontowej na teren swojej działki, poprzez wyprofilowanie istniejącego utwardzenia w taki sposób aby uniemożliwić spływ tych wód na działkę sąsiednią należącą do J. i I. K.; - wykonanie podciągu stalowego z 2 ceowników 120 w przejściu między częścią dobudowaną a istniejącą na ściance od w.c. W ocenie organu wykluczyć należy okoliczności, o których mowa w art. 37 prawa budowlanego z roku 1974. Organ wskazał, że budynek mieszkalny z samowolnie wykonaną dobudową, jak i jego użytkowanie w parterze budynku jako sklepu motoryzacyjnego jest zgodne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy Z. obowiązującym w dacie dokonywanych zmian w latach 1990-1994. Wyżej wskazana zgodności jest również zachowana z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania miasta i gminy Z.. Organ I instancji wskazał, że warunki techniczne związane z usytuowaniem budynku mieszkalnego, jak i jego dobudową - zostały zachowane, podkreślając, że na budowę budynku mieszkalnego w granicy działki sąsiedniej właściciele posiadają pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1958r. Ponadto wykonana samowolnie dobudowa do budynku mieszkalnego, jak i sklep motoryzacyjny w części parteru budynku mieszkalnego nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych, jak i zdrowotnych dla otoczenia, ponieważ sklep motoryzacyjny jest oddalony do budynku mieszkalnego J. i I. K. w odległości 14,0 m. Z powyższego wynika, że jest to teren, oprócz zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, przeznaczony również pod usługi. Przedstawiona inwentaryzacja budowlana obiektu wykonana przez osobę uprawnioną, potwierdzona przez rzeczoznawcę d/s sanitarno-higienicznych, upoważnia organ do stwierdzenia, że parter budynku mieszkalnego użytkowany jako sklep motoryzacyjny spełnia wymogi sanitarnohigieniczne i może być użytkowany. Ocena techniczna wykonana przez osobę uprawnioną potwierdziła, że dobudowana części budynku została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i jest bezpieczna w eksploatacji i użytkowaniu, natomiast należy wzmocnić nadproże pomiędzy częścią istniejącą a dobudowaną. Organ I instancji wyjaśnił również, że właściciel obiektu przystąpił do użytkowania całego obiektu niezgodnie z przeznaczeniem (art. 44 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. {Dz. U Nr 38 poz. 229}) bez zgody organu, dlatego w przypadku ujawnienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, zgodnie z zapisem art. 2 pkt 3 przepisu przejściowego do ustawy z dnia 26 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo Budowlanego (Dz. U. Nr 93, poz. 888) - art. 71a ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe zawarte w art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów art. 50, 51 i 57 ust. 7 tejże ustawy. Organ nadzoru budowlanego doszedł zatem do wniosku, że ponieważ art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. są podobne co do ich treści, tj. nakazują nałożenie w określonym terminie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodne z prawem, to organ nadzoru budowlanego w jednej decyzji mógł podjąć rozstrzygnięcia dotyczące samowolnej dobudowy jak i zmiany użytkowania parteru budynku mieszkalnego na sklep motoryzacyjny. Reasumując organ I instancji stwierdził, że w przypadku gdy nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 37 prawa budowlanego z 1974r. organ nadzoru budowlanego może wydać właścicielowi obiektu decyzję z art. 40 nakazującą dokonanie określonych zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. i I. K. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i jednocześnie wyznaczył nowy termin do dnia [...] czerwca 2007r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu przez skarżącego nie mają wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył I. K., zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych w postaci przyjęcia, iż samowola budowlana w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego nastąpiła w 1994 roku, a tym samym doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 roku, podczas gdy prawidłową podstawą rozstrzygnięcia powinny być przepisy prawa budowlanego z 1994 roku. Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza przepisy proceduralne - Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci mapki aktualizacyjnej w granicach lokalizacji z dnia 24 sierpnia 1998r., sporządzonej według wymogów prawa geodezyjnego i kartograficznego przez geodetę J. D., z której wynika, że na działce nr x stanowiącej własność Z. M. i A. M. na ten dzień brak jest odnotowania rozbudowy ich budynku mieszkalnego [...] położonego w ostrej granicy z jego działką y. W związku z powyższym, organ II instancji dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, na których podstawie ustalono datę rozbudowy, tj. 1994 rok, ponieważ są oni zainteresowani takim ustaleniem. Skarżący wskazał, że decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że stan techniczny samowolnej dobudowy budynku przy ul. W., sposób jej przeprowadzenia, zastosowanie materiałów budowlanych i rozwiązań technicznych przy jej wznoszeniu pozwala zalegalizować opisaną w decyzjach Nr [...] i Nr [...] samowolę budowlaną, podczas gdy na chwilę obecną jej stan techniczny wskazuje, iż nie spełnia wymogów prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, nie wzięcie pod uwagę, że działania Z. M. i A. M., zmierzające do legalizacji wskazanej samowoli budowlanej, mają w efekcie doprowadzić do dalszej rozbudowy obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia dotyczące dwóch różnych zdarzeń, a mianowicie - dwóch stanów faktycznych i prawnych opartych na dwóch różnych podstawach prawnych, wynikających z dwóch różnych ustaw prawa budowlanego. Zdaniem organów, w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego należało zastosować przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Natomiast w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, organy oparły swoje rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlanego (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie, błędnie stanęły na stanowisku, że skoro art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane są podobne do siebie w treści, tj. nakazują nałożenie w określonym terminie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodne z prawem, to organ nadzoru budowlanego może podjąć jedno rozstrzygniecie (jedną decyzję) dotyczące samowolnej dobudowy, jak i zmiany użytkowania parteru budynku mieszkalnego na sklep motoryzacyjny. Zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia przez organy administracyjne w jednym orzeczeniu - dwóch spraw. Okoliczność ta stanowi istotne uchybienie procesowe, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepisy prawa procesowego dopuszczają możliwość połączenia dwóch różnych spraw. Zgodnie z art. 62 Kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Jak wynika z powyższego, jedynie w przypadku spełnienia określonych w/w przepisie przesłanek możliwe jest przeprowadzenie jednego postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania przez organy administracyjne były dwie różne sprawy tyle, że z udziałem tej samej strony, a każda z tych spraw dotyczyła zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. W takim wypadku organ ma zatem do czynienia z dwoma odrębnymi stosunkami materialnoprawnymi, co do których powinny być wydane odrębne decyzje administracyjne. Tak więc w przedmiotowym postępowaniu (a właściwie w dwóch odrębnych postępowaniach) nie ma mowy o zastosowaniu art. 62 Kpa, ponieważ nie jest spełniony jeden z koniecznych warunków dopuszczalności połączenia postępowania w dwóch sprawach, a mianowicie - tożsamość podstaw materialnoprawnych tych spraw (por. teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981r., sygn. akt II SA 470/81, publ. ONSA 1981, nr 2, poz. 90). Ponadto żaden z przepisów prawa budowlanego nie dopuszcza możliwości połączenie do wspólnego rozpoznania dwóch różnych spraw, których postępowanie przeprowadza się na podstawie przepisów dotyczących dwóch różnych trybów, np. legalizacji samowoli budowlanej i zmiany sposobu użytkowania. Art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2, który zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) ma zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Jak wynika z treści art. 40 prawa budowlanego z 1974r. przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu legalizacyjnym samowolę budowlaną. A więc obowiązek, który na jego podstawie nakłada organ może dotyczyć jedynie samowoli budowlanej. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., którego treść przedstawiono wyżej, ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W/w przepisy prawa budowlanego choć podobne w swojej treści co do skutków jako że dotyczą nałożenia określonego obowiązku celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym przez organ administracyjny terminie, to mają jednak zastosowanie w zupełnie odmiennych stanach faktycznych. W tym miejscu należy wskazać, że w przeprowadzanym postępowaniu administracyjnym, zadaniem organu administracyjnego jest właściwe dokonanie supozycji, tzn. podstawienie określonego stanu faktycznego pod dyspozycję normy prawnej. Dlatego błędne jest stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że jedną decyzją można było rozstrzygnąć dwie różne sprawy dotyczące samowolnej dobudowy, jak i zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na sklep motoryzacyjny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że w sprawie naruszone zostały w sposób istotny prawo materialne oraz zasady Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.