VII SA/Wa 1413/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1413/08 U Z A S A D N I E N I E Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z póź. zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w M. gmina L. W decyzji ustalił, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje tylko działkę inwestora nr ew. [...]. Od decyzji tej odwołanie wniósł K. K. (a także J. D., R. D., K. i R. D., D. R., A. i R. S., J. T., M. Z., I. Z. i R. L.). Odwołujący się podnosili, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2001, w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.in. wsi M. w gminie L. W planie tym dla działki o nr [...], ustalono podstawowe przeznaczenie pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Jednocześnie plan określał minimalną powierzchnię działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną - na 1800 m kw z tolerancją do 10%. W ocenie odwołujących się przedmiotowy projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, dotyczy zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej i narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. w zakresie minimalnej powierzchnia działki, która powinna wynosić 1800 m2 (z tolerancją do 10%). Działka [...] objęta decyzją posiada powierzchnię 943m2 - znacznie mniejszą od określonej w planie. Poza tym odwołujący się podnieśli, że plan określał szerokość ulic dojazdowych na 10 m, a dla dojazdów do najwyżej 6 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - minimum 6 m. Dojazdy bez przelotu zgodnie z planem powinny być zakończone placem do zawracania o wymiarach 12,5m x 12,5m. W tym zakresie odwołanie wskazywało, że obsługa komunikacyjna do działki inwestora ma się odbywać przez działki o nr [...], [...] oraz [...] o szerokości 6m. Wprawdzie Inwestor A. M. jest współwłaścielem działek o nr [...] oraz [...], jednak działka o nr [...] jest własnością prywatną K. K. W ocenie odwołujących się działka o nr [...] (powstała z podziału działki [...]) nie jest uprawniona do służebności przejazdu. Umową sprzedaży zawartą w dniu [...] grudnia 2000 r. przed notariuszem – M. S. (akt notarialny Repertorium A Nr [...]), K. K. sprzedał bowiem A. M. nie zabudowaną działkę nr [...], o obszarze 9285 m. kw. oraz ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] służebność gruntową przejazdu i przechodu pasmem gruntu wiodącym przez działkę nr [...]. Nadto wskazali, że działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej. Mając na uwadze, iż działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a K. K. nie ustanowił służebność drogowej celem przejazdu i przechodu do przedmiotowej działki, to zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę było niezgodne z prawem. Korzystnie z własności (drogi) K. K. bez jego zgody, stanowiło naruszenie prawa, tym samym wydanie decyzji stanowiło naruszenie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Droga prywatna o nr [...] i [...] (szerokości 6m) obsługuje już dojazd do 7 działek, tj. większej ilości niż ustalono w planie. Powyższa droga jest drogą gruntową, usytuowaną na terenie podmokłym nie przystosowanym do przejazdu samochodów ciężarowych. Późniejsza komunikacja mieszkańców osiedla znacznie zwiększy częstotliwość korzystania z jej. Będzie to uciążliwe, biorąc pod uwagę, iż jest ona wąska - 6 m, bez przelotu, nie jest zakończona placem do zawracania, o którym mowa w planie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania między innymi K. K., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] w M. - umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zarzuty odwołujących się nie mogły być rozpatrzone z przyczyn formalnych. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) interes prawny w kwestionowaniu decyzji w trybie odwoławczym oprócz inwestora mają także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którzy uprawnieni są do ochrony uzasadnionych interesów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Określenie, kto poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy przedmiotowy projekt przewiduje zachowanie odległości przewidzianych w tych przepisach, to zgodnie z ustawą Prawo budowlane nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom innych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ I instancji decyzji. Organ II instancji ustalił, że inwestycja nie narusza przepisu art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów, które wyznaczają obszar oddziaływania obiektu. Inwestycja nie ograniczy swobodnego korzystania z sąsiednich nieruchomości, gdyż zostały zachowane przez inwestora warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§12-13), w zakresie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej. W konsekwencji Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie mają przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działkę nr ew. [...]. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r. domagając się jej uchylenia jak również uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu skargi wywodził, podobnie jak w odwołaniu wskazując na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi M. w zakresie naruszenie minimalnej wielkości działki i zasad obsługi komunikacyjnej. Poza tym skarżący wskazał, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy i jak daleko przedmiotowa inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie, a zwłaszcza na nieruchomość skarżącego, tym samym przedwcześnie odmówił mu przymiotu strony. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wskazał, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowane, gdyż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działkę inwestora nr ew. [...]. W ocenie organu, projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...].02.2001r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...].05.2001r.), jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu ekstensywnej zabudowy organ podniósł, że przedmiotowe pozwolenie budowlane dotyczyło budynku mieszkalnego jednorodzinnego - zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt a ustawy Prawo budowlane przez pojęcie to należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Oceniając kolejny zarzut podnoszony w skardze organ wskazał, iż decyzja dotyczy inwestycji realizowanej na działce nr ew. [...] i jedynie w tym zakresie organy badały jej zgodność z prawem. Kwestie dotyczące szerokości drogi dojazdowej i niezgodności tej szerokości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powinny być zdaniem organu rozpatrywane przy decyzjach wcześniejszych tj. zatwierdzających podział geodezyjny. Co do zarzutu braku prawa przejazdu właściciela działki nr ew. [...] przez działkę nr ew. [...] - organ uznał go za bezzasadny, gdyż jak wynikało z miejscowego planu droga prowadząca do działki inwestora została utworzona po podziale działki o nr ew. [...]. Skarżący na rozprawie sądowej oświadczył, że jego dom znajduje się na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...]. Oprócz tego jest właścicielem działki [...], która znajduje się po przeciwnej stronie drogi oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] stanowiącej również jego własność. Na działce o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się ogródek. Działka na której znajduje się dom ma ok. 1800 m, dom stoi w odległości 5 metrów od działki [...]. Natomiast działka inwestora nr [...] - powstała z podziału działki [...] należącej do jego brata J. K. i nie przysługuje jej prawo przechodu i przejazdu przez drogę - działkę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Konstrukcja pojęcia strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona, gdyż składa się z dwu elementów, które muszą być jednocześnie spełnione. A mianowicie: element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy wymagający, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. W odniesienie do tej regulacji stwierdzić należy, iż organ nie ustalił szczegółowo gdzie działka inwestora i nieruchomości skarżącego są położone. Przy czym dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, istotne jest to, czy w związku z budową obiektu będą zachodzić ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, wynikające z przepisów odrębnych art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z przedstawionych akt oraz z wyjaśnień skarżącego złożonych w toku rozprawy nie można wykluczyć, że przedmiotowa inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Sugerowany przez skarżącego brak prawa przejazdu i dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej oraz wskazywane uciążliwości powinny być ocenione w ramach poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Przy czym podkreślić trzeba, że obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) dotyczy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda ograniczył się jedynie do wskazania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego a następnie arbitralnie stwierdził, iż K. K. nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, nie wyjaśniając, wzajemnego położenia nieruchomości skarżącego i inwestora a zwłaszcza kwestii dostępu działki inwestora do drogi publicznej oraz tego czy dostęp ten byłby realizowany przez działkę (drogę) skarżącego. Takie postępowanie organu narusza podstawowe zasady ogólne postępowania administracyjnego, na czele z zasadą prawdy obiektywnej. W okolicznościach sprawy niewystarczające było powołanie się na brak po stronie K. K. interesu prawnego i uznanie, że inwestycja nie ograniczy swobodnego korzystania z sąsiednich nieruchomości, gdyż zostały zachowane przez inwestora warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza tym w odpowiedzi na skargę organ wadliwie uznał, że skoro decyzja dotyczy inwestycji realizowanej na działce nr ew. [...] to jedynie w tym zakresie zbadał jej zgodność z prawem oraz, że kwestie dotyczące drogi dojazdowej mogły być rozpatrywane przy decyzjach zatwierdzających podział geodezyjny. Takie stwierdzenie oznaczałoby, że organ może udzielić pozwolenia na budowę bez dostępu działki inwestora do drogi publicznej. Gdyby zatem po ponownej analizie stanu sprawy potwierdziły się, zastrzeżenia skarżącego, to oznaczałoby, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje nieruchomość należącą do niego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.