VII SA/Wa 1413/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. I. uchyla zaskarżone postanowienie II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, [...]Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...]na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004r., Nr ni doz 2086, z późn. zm.) w związku z § 55 ust. 1 pkt 4 oraz § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. u. Nr 43 poz. 430) oraz art. 104 Kpa, a także uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2005r. w sprawie udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Z. Z. - nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w m. N.., ul. W., na teren działki nr [...], gm. S.. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2007 r. Z. Z. zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. o uzgodnienie projektu zagospodarowania działki o nr ew. [...] położonej w m. N., gm. S. ze zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...], której jest właścicielem. W piśmie z dnia 24 lipca 2007r. Departament Nieruchomości i Infrastruktury U.M.W.M. w W. wyraził negatywną opinię w zakresie wybudowania bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] - stanowiącą drogę publiczną –Województwa[...] na działkę nr [...]. Zaznaczył, że obsługa komunikacyjna działki powinna być zapewniona od strony ul. P.. W związku z powyższym organ I Instancji stwierdził, że zarządca drogi jest zobowiązany brać pod uwagę przede wszystkim wskazania ustawy (Dz.U. nr 43, poz.430, Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) dot: zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W ocenie organu w niniejszej sprawie wyrażenie zgody na zjazd do przedmiotowej nieruchomości zagrozi bezpieczeństwu pieszych. Strona nie wskazała żadnych dodatkowych okoliczności, które uzasadniałyby wybudowanie zjazdu. Tym samym organ uznał, że nie istnieją techniczne możliwości budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...] w m. N.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. Z.. Wskazał, że decyzję otrzymał dopiero w dniu 12 czerwca 2008r. Podniósł, iż zgodnie z planem miejscowym działka nr [...] będzie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Zaskarżona decyzja jest sprzeczna z tym planem. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasadę wolności budowlanej ograniczając możliwości zagospodarowania ww. działki a także zasadę swobody działalności gospodarczej i równej konkurencji, albowiem sąsiednie działki takie zjazdy posiadają. W związku z tym wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wydania zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 134 Kpa i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593) po rozpoznaniu odwołania Z. Z. od decyzji Zarządu Województwa [...] [...] - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż z pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego W.[...] z dnia 17 czerwca 2008 r., będącego odpowiedzią na reklamację organu I instancji w sprawie braku zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji, wynika jednoznacznie, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r. została nadana w urzędzie pocztowym nr [...] w W. w dniu 9 maja 2008 r. listem poleconym nr [...] i doręczona Z. Z. w dniu 12 maja 2008 r. Termin 14-dniowy do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie upłynął zatem w dniu 26 maja 2008 r., który to dzień nie był dniem wolnym ustawowo od pracy. Organ wskazał, iż odwołanie skarżącego z dnia 16 czerwca 2008 r., zatytułowanie zażalenie zostało nadane w dniu 18 czerwca 2008 r., co wynika jednoznacznie z daty stempla pocztowego na kopercie znajdującej się w aktach sprawy. W ocenie organu nie został zachowany zatem 14-dniowy termin na wniesienie odwołania, a skarżący nie złożył podania o przywrócenie terminu. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Z. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wyjaśnił, iż w dniu 18 czerwca 2008r. nadał zażalenie na decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] maja 2008. Jednakże dopiero po dwóch latach, pomimo licznych monitów pisemnych otrzymał zaskarżone postanowienie. W skardze podniesiono ponadto, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania działka o numerze ewidencyjnym [...] położona we wsi N. będzie pozbawiona dostępu do drogi publicznej oznaczonej w planie symbolem [...], to jest z obecnej ul. P., gdyż ustalony w planie miejscowym obszar pasa drogowego tej ulicy ulega ograniczeniu, a działka będzie miała dostęp do drogi publicznej jedynie z drogi oznaczonej w planie symbolem [...] to jest od drogi wojewódzkiej nr[...] klasy G. W ocenie strony skarżącej decyzja dnia [...] maja 2008r. jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar przedmiotowej działki oraz sąsiadujących dróg publicznych. Ponadto narusza ona zasadę wolności budowlanej ograniczając możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jej funkcją i przeznaczeniem oraz swobodę działalności gospodarczej ze względu na fakt, iż sąsiadujące działki mają bezpośrednie zjazdy z tej ulicy. Skarżący wyjaśnił, iż doręczenie w/w decyzji, za pokwitowaniem odbioru nastąpiło w dniu 12 czerwca 2008r. W dniu 18 czerwca 2008r. złożył zażalenie dotrzymując ustawowego 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania. Fakt stwierdzenia uchybienia terminu przez organ, w ocenie strony skarżącej, wynika z dowolnej interpretacji pisma z dnia 17 czerwca 2008r., w sposób niekompletny wystawionego przez Pocztę Polską. Interwencja skarżącego w urzędzie pocztowym spowodowała wyjaśnienie sposobu doręczenia przesyłki. Z wyjaśnienia Urzędu Pocztowego jednoznacznie wynika uchybienie przez organ administracji publicznej - MZDW w W. Rejon Drogowy w G., sposobowi przekazania przesyłki poprzez doręczenie do skrzynki. Skoro prawidłowe doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 12 czerwca 2008r., to złożenie zażalenia w dniu 18 czerwca 2008r. zostało wykonane z zachowaniem 14-dniowego terminu, licząc od dnia doręczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał na brak podstaw do zastosowania 134 Kpa, ale ponieważ nie może uwzględnić wszystkich wniosków skargi, nie może dokonać reasumpcji własnego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu, organ odwoławczy ustalił, iż decyzja [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] maja 2008r. została doręczona skarżącemu w dniu 12 maja 2008r., a zatem z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Powyższe ustalenia organ oparł na piśmie Urzędu Pocztowego W. [....] z dnia 17 czerwca 2008r., z którego wynika jednoznacznie, iż przesyłka polecona została doręczona adresatowi w dniu 12 maja 2008r. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma jednakże fakt, iż skarżący do skargi złożonej do Sądu załączył pismo Centrum Poczty Oddział Rejonowy W. z dnia 21 czerwca 2010r., w którym urząd wyjaśnił, iż w dniu 12 maja 2008r. przesyłka polecona została doręczona bezpośrednio do skrzynki nadawczej. Doręczenie to uznano za nieprawidłowe, gdyż skarżący nie wyraził zgody na taki sposób doręczania przesyłek poleconych. Jak wynika z przedmiotowego pisma, poprzednia informacja udzielona przez urząd pocztowy organowi I instancji, pismem z dnia 17 czerwca 2008r., nie była wyczerpująca, gdyż nie wynikał z niej sposób doręczenia korespondencji. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż decyzja [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] maja 2008r. nie została skutecznie doręczona stronie skarżącej. Wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/00, opubl. ONSA 2001/2/56 i z dnia 6 października 2003 r., sygn. FPS 8/03, opubl.ONSA 2004/1/7). Czynność doręczenia niezgodna z przepisami kpa jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podzielić zatem należy zarzuty skargi, iż data 12 maja 2008r., wskazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako dzień doręczenia decyzji, nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały warunki do uchylenia przez sąd zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Sąd ma bowiem obowiązek uchylić zaskarżone orzeczenie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie wznawia się, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Należy przy tym dodać, że ujawnione istotne okoliczności i dowody muszą równocześnie być nowe, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny po wydaniu decyzji. W ocenie Sądu ujawnienie okoliczności, iż decyzja z dnia [...] maja 2008r. została nieskutecznie doręczona stronie skarżącej uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd. Już tylko na marginesie wskazać trzeba, iż organ administracji wydał zaskarżone postanowienie w dniu [...] czerwca 2010r., rozpoznając zażalenie nadane przez skarżącego do organu w dniu 18 czerwca 2008r., a wiec dopiero po blisko dwóch latach. Organy administracji obowiązane są do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia sprawy administracyjnej. Przy czym należy pamiętać, że terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie można traktować jako terminy podstawowe, lecz terminy maksymalne. Powyższe uchybienie nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, orzeczono jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.