VII SA/Wa 1413/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi G. M. i S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. M. i S. M. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i S. S. – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r. ([...]) nakazującej G. i S. M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), przedłożenie, w zakreślonym terminie, określonych dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] ([...]). Organ wskazał, że inwestorzy realizowali opisaną inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia1999 r. i stwierdził jej nieważność. W konsekwencji organ powiatowy wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 cyt. ustawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2000 r. wstrzymał roboty budowlane i przed upływem 2 miesięcy wydał, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, ww. decyzję z dnia [...] września 2000 r. Organ wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, stanowił, że organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Podał, że sporny budynek w stanie surowym wybudowano na podstawie decyzji dotkniętej wadą nieważności, bo zezwalającą na budowę niezgodnie z przepisami określającymi odległość budynku od granicy działki. W ocenie organu odwoławczego nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentów nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Obowiązek ten mógłby polegać na wskazaniu konkretnych czynności faktycznych (robót budowlanych), gdyż ich wykonanie mogłoby doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Nakładając obowiązki dostarczenia dokumentów organ wyłączył możliwość wykonania czynności faktycznych, gdyż na tej podstawie organ nie może wydać ponownej decyzji. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzję z dnia [...] września 2000 r. wydano z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy tj. wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należało zatem stwierdzić jej nieważności. Skargi na powyższą decyzję wnieśli S. M. oraz G. M. i zaskarżając ją w całości wnieśli o jej uchylenie. Skarżący wskazali, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wówczas obowiązującego organ nie miał podstaw do nakazania innych czynności. Budowa została bowiem doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. W szczególności usunięto zadaszenie nad schodami naruszające § 12 ust. 5 rozporządzenia MGPIB z 1994 r., co było przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy był świadom tych okoliczności, ponieważ wydanie decyzji z dnia [...] września 2000 r. poprzedził kontrolą. Z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wynika, iż po usunięciu ww. zadaszenia odległość budynku od granicy działki wynosi w najbliższym miejscu 3,21 m, a zatem jest zgodna z § 12 ust. 4 i 5 rozporządzenia MGPIB z 1994 r. Organ nie mógł zatem nakazać wykonania innych czynności, niż przedstawienia dokumentacji potwierdzającej, że wykonane roboty doprowadzono do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przywołali orzecznictwo. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja z dnia [...] września 2000 r. rażąco narusza prawo. Nawet jeżeli uznać, iż interpretacja organu oraz orzecznictwie wskazanym przez skarżących jest błędna, czemu skarżący zaprzeczyli, to i tak nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a zatem to organ dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do okoliczności, iż budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2009 r. organ stwierdził, że z "Inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej" i jej części rysunkowej m.in. "Geodezyjny pomiar położenia budynku" wynika, że ściana wschodnia budynku leży w odległości 3,21 ÷ 3,26 m od granicy działki, bez schodów (o szer. 1,50 m) przylegających do tej ściany, które zmniejszają odległość od granicy działki. Ponadto, ściana południowa budynku, z dwoma okienkami na parterze i dwoma oknami oraz drzwiami na piętrze znajduje się w odległości 3,59 ÷ 3,79 m. Z opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż z grudnia 2000 r., stanowiącej cześć ww. opracowania wynika, że odległość budynku od południowej granicy działki, z uwagi na ww. otwory, jest niezgodna z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, określonymi w rozporządzeniu MGPIB 1994 r. W dniu [...] października 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo, w którym skarżący zakwestionowali stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że – wbrew twierdzeniom skarżących – budynek narusza warunki techniczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r., którą nakazano G. i S. M., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przedłożenie, w zakreślonym terminie, wskazanych dokumentów. W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej przedstawione. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji podkreślić trzeba, że postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym chodzi wyłącznie o ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zakres tego postępowania jest zatem ograniczony wyłącznie do weryfikacji samej decyzji w powyższym zakresie z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Działając w tak zakreślonych granicach organ nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu. Zważywszy również, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., pozytywna decyzja w tym względzie może zapaść tylko w sytuacji jednoznacznego ustalenia wystąpienia jednej z przyczyn nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w chwili wydawania weryfikowanej decyzji. Decyzja ta oceniana jest bowiem według przepisów z daty jej podjęcia. Tak więc tylko wyraźnie, jednoznacznie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje tylko w przypadku ustalenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami. W orzecznictwie i doktrynie stwierdza się, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04). Naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego, jeśli decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie chodzi więc o spory w zakresie wykładni przepisu, ale o działanie wbrew ustanowionemu w prawie, jasno sformułowanemu, nie budzącemu wątpliwości interpretacyjnych, nakazowi lub zakazowi. Tylko, jeśli proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności, wówczas decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia. W związku z powyższym, pomimo słusznego – co do zasady - stanowiska organu odwoławczego, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, nie mógł stanowić podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia jedynie określonych dokumentów w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r. Prezentowaną przez organ odwoławczy wykładnię omawianego przepisu, ukształtowało bowiem orzecznictwo sądów administracyjnych. Użyty przez ustawodawcę w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwrot “nakłada obowiązek wykonania określonych czynności" budził wówczas poważne wątpliwości w zestawieniu z celem tej instytucji, którą było doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem Nie można było zatem przyjąć, tak jak uczynił to organ odwoławczy, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązujący w dniu wydania kontrolowanej decyzji był jasny i jednoznaczny w swej treści. Okoliczność ta przesądzała z kolei, że nie mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak już wywiedziono wyżej, przesłanki do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa nie może bowiem stanowić przepis wymagający wykładni i w drodze wykładni kształtowany. Uszła uwadze organu odwołaczego specyfika postępowania nieważnościowego, a w szczególności przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie rozpoznając odwołanie organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag. W świetle przedstawionych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.