VII SA/Wa 1414/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi E. S. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. S. i W. S. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/ Wa 1414/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] lipca 2007r. , nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., nakazał inwestorom E. i W. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty garażowej i utwardzenia podjazdu, które stanowią integralną całość na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. K.w W. w terminie kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że na nieruchomości, której współwłaścicielami są E. i W. S. oraz S. Z. znajduje się wiata konstrukcji stalowej samowolnie wybudowana w 1996 r. oraz podjazd utwardzony w 1997 r. kostką betonową, które są połączone w jedną funkcjonalną całość. Wobec braku pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W.. postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymał roboty budowlane i nakazał dostarczenie stosownych dokumentów w celu legalizacji. Wśród dokumentów, które złożyli zobowiązani nie było oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane podpisanego przez wszystkich współwłaścicieli, gdyż S. Z. nie wyraziła zgody na złożenie oświadczenia, a w skutku na legalizację. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. S., zarzucając, że organ nieprawidłowo zastosował art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ przepisy obowiązujące w dacie budowy, jak też do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. nie pozwalały na orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli od dnia zakończenia budowy upłynęło 5 lat. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05. Ponadto, zdaniem skarżącej, art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane umożliwia legalizację obiektu wybudowanego w latach 1994-1998 jeśli postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r., a w niniejszej sprawie przed tym terminem toczyło się postępowanie wyjaśniające co do wiaty garażowej, jednakże nie wszczęto przed tą datą postępowania w trybie nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007 r, po rozpatrzeniu odwołania E. i W. S. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Ponadto w uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ustawowo zobligowany jest do nakazania rozbiórki. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż legalizacja inwestycji nie byłaby możliwa w oparciu o przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji z dnia 11 lipca 2003 r, ponieważ inwestorzy nie złożyli stosownego oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane podpisane przez wszystkich współwłaścicieli. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i W. S.. Skarżący zarzucili niezastosowanie art. 49 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie budowy, jak też do dnia wejścia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nowelizującej Prawo budowlane. Skarżący ponownie, jak w odwołaniu, powołali się na upływ okresu 5 letniego od zakończenia budowy i na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, zarzucili naruszenie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W skardze podkreślono, że postępowanie w trybie nadzoru budowlanego nie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie VIISA/Wa 2059/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. i W. S. na w/w decyzję. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009r. w sprawie II OSK 1170/08 Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. S. od w/w wyroku uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed organami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 16 lipca 2009r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA dokonał analizy art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu przed 11 lipca 2003r. oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. P 27/05, w którym orzeczono, że art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowane w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, mimo że 5-letni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003r. - jest niezgodny z art. 32 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji - jak wskazał NSA- w sprawach samowoli budowlanej wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy (to jest z dnia 27 marca 2003r), której termin zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy NSA wskazał, że w jej okolicznościach należało stosować przepisy prawa budowlanego sprzed w/w nowelizacji bowiem do 10 lipca 2003r. upłynął wymagany 5-letni okres od zakończenia budowy i przed dniem 10 lipca 2003r. wszczęto w sprawie samowoli budowlanej postępowanie administracyjne ale decyzji kończącej to postępowanie nie wydano. Wobec powyższego należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji był bowiem przepis art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Powyższe nie budzi wątpliwości albowiem organ odwoławczy taką właśnie treść przytoczył w uzasadnieniu. Nie może ujść uwadze, że przepis ten w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 11 lipca 2003r. był bardzo rygorystyczny i nie przewidywał możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Jedyny wyjątek został określony w sytuacji opisanej w art. 49 tego prawa w jego ówczesnym brzmieniu. Zgodnie z treścią tego przepisu nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ust. 2 wskazywał, że jeżeli właściciel obiektu nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio. Innymi słowy: jeżeli od daty zakończenia inwestycji do dnia wszczęcia postępowania upłynął okres dłuższy niż 5 lat, inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan został uchwalony) oraz właściciel uzyskał pozwolenie na użytkowanie, nie można było w stosunku do niego zastosować rygoru określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Uszło uwadze organów nadzoru budowlanego orzekających w niniejszej sprawie, że postępowanie zostało wszczęte dnia 6.07.2001 r. na wniosek S. Z., a zatem przed 10 lipca 2003r. Podczas dokonania oględzin dnia 3 sierpnia 2001 r. strony zgodnie oświadczyły, że inwestycja została zrealizowana w 1996roku. W konsekwencji powyższego postanowieniem z dnia 18 grudnia 2001 r. organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wiaty garażowej i przekazał jednocześnie akta sprawy organowi architektoniczno -budowlanemu właściwemu miejscowo, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (oczywiście w brzmieniu z tej daty). Po przeprowadzaniu postępowania organ architektoniczno - budowlany Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie wiaty garażowej, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. decyzję tę utrzymał w mocy. Wymaga jednak podkreślenia, że wyrokiem z dnia 10 stycznia 2005r. w sprawie 7/IV SA 3280/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji organu I i II instancji. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 15 marca 2005r. Co za tym idzie po tej dacie organ architektoniczno - budowlany winien był ponownie rozpoznać sprawę i zakończyć ją decyzją administracyjną wydaną w oparciu o stosowne przepisy Prawa budowlanego lub art. 105 kpa. W aktach sprawy brak jest informacji ażeby postępowanie to zostało zakończone. Natomiast postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2006r. a zatem po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2005r. i mimo braku informacji o zakończeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie rozbiórki a następnie przeprowadził je w trybie przepisów obowiązujących w tej dacie. W tej sytuacji wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa materialnego. Skoro - jak zostało wyżej wskazane - powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy art. 48 i 49 w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. orzeczenie nakazu rozbiórki mogło nastąpić - w okolicznościach niniejszej sprawy tylko w sytuacji nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego niezgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaistnienie powyższych przesłanek nie zostało wyjaśnione w niniejszej sprawie a co za tym idzie rozstrzygnięcie organów administracji było co najmniej przedwczesne. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 i 138 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek - w przypadku skutecznego złożenia odwołania - rozpoznać sprawę ponownie, nie może jedynie ograniczać się do kontroli decyzji organu I instancji. W praktyce oznacza to, że obowiązkiem tego organu jest m.in. ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W niniejszej sprawie w odwołująca się E. S. podnosiła zarzut naruszenia przepisów art. 49 i 48 Prawa budowlanego wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.10.2006r. i jego konsekwencje dla niniejszej sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów. Wskazał wprawdzie, że legalizacja przedmiotowej wiaty oraz utwardzenie terenu nie byłaby możliwa również w oparciu o przepisy prawa budowlanego sprzed 10.07.2003r. albowiem inwestorzy nie złożyli stosownego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane jednakże nie uzasadnili w żaden sposób tych twierdzeń. Natomiast - co należy podkreślić -ani przepis art. 48 ani 49 w ówczesnym brzmieniu nie uzależniał "legalizacji" od złożenia oświadczenia o prawie dysponowania gruntem. Reasumując zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 48 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania - to jest art. 7, 77§1, 107§3, 15 i 138 kpa a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz ocenę zawartą w wyroku NSA z dnia 16.07.2009r. Ustali zatem czy zaistniały przesłanki określone w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 10 lipca 2003r. Natomiast jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że w uzasadnieniu w/w wyroku NSA uznał za chybiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewyjaśnienia przez organy administracji w należyty sposób czy wiatę oraz podjazd rzeczywiście należy traktować jako jedną budowlę. Tym samym poczynione przez organy ustalenia w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Z tych wszystkich względów - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a orzeczono jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.