VII SA/Wa 1415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. i A. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. ([...]), na podstawie art. 123 i art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. z 2000r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej kpa, oraz art. 80 ust. 1 pkt. 2, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. i J. G. - działających w imieniu małoletniej J. G. - o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 16 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], w [...] wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie ww. działki oraz na przebudowę sieci energetycznej napowietrznej [...] na kablową na działkach nr: [...], [...], [...], [...], z demontażem linii napowietrznej na działkach nr: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] - wstrzymał wykonanie ww. decyzji. Organ wskazał, że z akt wynika prawdopodobieństwo, iż ww. decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co uzasadniało wstrzymanie jej wykonania zgodnie z art. 159 § 1 kpa. Budynki, w których zgodnie z projektem poszczególne segmenty są konstrukcyjnie związane i zależne, nie spełniają bowiem definicji zabudowy jednorodzinnej. Ponadto realizację inwestycji przewidziano m.in. na działce nr [...]. Złożone oświadczenie o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące również ww. działkę złożono 9 września 2005r., natomiast z pisma z 4 listopada 2005r. wynika brak zgody użytkownika wieczystego na wykorzystanie tej działki na cele budowlane. Prawdopodobne jest zatem, że przed wydaniem decyzji inwestor nie dysponował w pełnym zakresie nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 wzw. z art. 144 kpa, po rozpoznaniu zażalenia A. S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że projekt budowlany jest niezgodny z decyzją z dnia [...] maja 2004r., o warunkach zabudowy dot. budowy 16 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na ww. działce nr [...]. Z akt wynika, że projektowane budynki są jednak budynkami wielorodzinnymi z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi. O samodzielności konstrukcyjnej budynku można mówić, gdy jego budowa może być prowadzona odrębnie od pozostałych budynków bliźniaczych lub szeregowej. Z projektu wynika, że poszczególne części budynków przeznaczone do użytkowania w charakterze odrębnych lokali mieszkalnych są oddzielone od siebie wspólną ścianą. Te części budynków nie są samodzielne pod względem konstrukcyjnym, a zatem nie mogą być uznane za budynki jednorodzinne. Zatem zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę do wstrzymania jej wykonania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. S. i A. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: 1. art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącym prawa do czynnego udziału w sprawie, w szczególności prawa do wypowiedzenia się co do całokształtu materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy; 2. art. 105 § 1 kpa poprzez nieumorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości wobec braku przedmiotu postępowania, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę została wykonana w całości; 3. art. 75 w zw. z art. 77 kpa, w szczególności w zakresie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę poprzez nieustalenie czy decyzja została już wykonana; 4. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia, czym uniemożliwiono skarżącym podjęcie polemiki z rozstrzygnięciem oraz niewskazano słuszności przesłanek pozwalających na uznanie stanowiska organu za zasadne; 5. art. 159 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że spełnione są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005r., w sytuacji ich niewskazania przez organ. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestycję wykonano zgodnie z projektem budowlanym. Realizacja całej inwestycji została zakończona, a I segment prawomocnie przyjęto do użytkowania. W chwili obecnej wydaje się niemożliwe wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż inwestycja została w dużej części zakończona, a budynki oddano do użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. W dniu 14 września 2010r. do akt sprawy wpłynęła odpowiedź na skargę, w której J. G. podnosi, że jej nieruchomość została "w sposób bezprecedensowy zniszczona" poprzez usypanie na całej jej zachodniej granicy ok. 4-5 m skarpy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozstrzyganej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, zatem skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma wykonanie decyzji z urzędu lub na żądanie strony, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przed przystąpieniem do badania, czy zachodzi prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu, jak w każdym postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek, organ ma w pierwszej kolejności obowiązek ustalić, czy z żądaniem wystąpił uprawniony podmiot. Nie będzie bowiem podstaw do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji, w oparciu o art. 159 § 1 k.p.a., jeśli ze wstępnej analizy akt sprawy wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot nieposiadający przymiotu strony (art. 157 § 2 kpa). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, czy z wnioskiem o wstrzymanie wykonania powołanej na wstępie decyzji wystąpił podmiot wymieniony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślić bowiem trzeba, że - co do zasady - podmiotami uprawnionym do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. We wniosku o stwierdzenie nieważności złożonym wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. decyzji wnioskodawcy nie wskazują, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości J. G. powoduje zatwierdzona ww. decyzją inwestycja. Z akt sprawy wynika, że J. G. nie była stroną w postępowaniu zwyczajnym o wydanie pozwolenia na budowę, co nie przesądza wprawdzie o braku przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym i w konsekwencji w niniejszej sprawie. Niemniej okoliczność ta, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w związku z art. 159 § 2 kpa nie została wyjaśniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sąd miał również na uwadze podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności to jest usypania skarpy przez inwestora w granicy z nieruchomością J. G., jednak mogą być one wynikiem wadliwego prowadzenia robót budowlanych, co również nie wskazuje jednoznacznie, że wnioskodawczyni w posiada przymiot strony w niniejszej sprawie. Nie przesądzając zatem o wyniku ustaleń organu kwestia ta winna być wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 §1 k.p.a., jest obligatoryjne, jeśli organ ustali istnienie prawdopodobieństwa wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ ma zatem obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji prawdopodobnie nieważnej, dla pomniejszenia jej negatywnych skutków, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu może więc nastąpić w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak i później do czasu podjęcia rozstrzygnięcia. Oznacza to, że orzeczenie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej musi być wydane nie później, niż w momencie wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności. Wystąpienie podstaw udzielenia ochrony tymczasowej ustawodawca powiązał bowiem z prawdopodobieństwem uwzględnienia żądania strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.