VII SA/Wa 1415/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A.M. -F.H.P.U. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A.M. -F.H.P.U. [...] kwotę 450 zł. (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.) – po rozpatrzeniu wniosku A.M. - [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] wnoszącej sprzeciw do przyjęcia zgłoszenia montażu maszyny Concept typ TBA 300 UC łatwo przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, służącej do produkcji mieszanek do budowy nawierzchni drogowych w [...] na działce ew. nr [...], gm. [...], powiat [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] nie może być rozpoznany - decyzja ta stanowi rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a w sprawie zapadła też decyzja organu drugiej instancji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 843/00 organ stwierdził: postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, zatem decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania, w warunkach stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszoinstancyjnej, stwarzałoby stan niepewności prawnej, a ponadto prowadziłoby do niewykonalności orzeczenia nadzorczego, stanowiącej przesłankę nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ wskazał, że z treści wniosku wynika jednoznacznie, że obejmuje on jedynie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., czyli decyzję pierwszoinstancyjną, wszystkie sformułowane w nim zarzuty dotyczą wyłącznie tegoż rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z zasadą skargowości, organ administracji jest związany zakresem wniosku i nie ma możliwości władczej ingerencji, czy też modyfikacji jego treści z urzędu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A.M. - [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. Dodatkowo organ nawiązując do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, że brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu stwierdzającego literalnie na niedopuszczalność stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji pierwszoinstancyjnej, przy równoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Zakaz taki wynika jednak z wykładni systemowej przepisów tejże ustawy, w szczególności z zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady trwałości decyzji ostatecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. złożył A.M. - [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił decyzjom rażącą obrazę przepisów polegającą na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie pomimo istnienia przesłanek do takiego rozstrzygnięcia oraz bezzasadnego przyjęcia jakoby instytucja nieważności dotyczyła tylko i wyłącznie decyzji ostatecznych. Ponadto, rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. polegające na oparciu ww. decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od powszechnie obowiązujących przepisów prawa; a także rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną ww. wadami, którą to decyzję z uwagi na wymienione okoliczności organ obowiązany był uwzględnić. Skarżący wskazał, że organ nie związany zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności uprawniony był poddać kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzje obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły z naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, tylko w oparciu o tezę: żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a w sprawie zapadła także decyzja organu drugiej instancji. Sąd stwierdza, że nawet w okolicznościach, kiedy organ uznał, że jest związany treścią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a jednocześnie, skoro zapadła decyzja organu drugiej instancji, tylko ta może być przedmiotem postępowania nieważnościowego, miał obowiązek wynikający z przepisu art. 9 k.p.a. Tymczasem organ zakwalifikował wniosek bez należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Rzeczą organu było czuwanie nad tym, żeby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Powyższa uwaga, wskazana została na marginesie sprawy. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że sama redakcja wniosku nie była przeszkodą do rozpoznania sedna jego żądania – poddania kontroli, w postępowaniu nieważnościowym, decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 157 k.p.a. wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli za strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Postępowanie wyjaśniające winno w tym przypadku dotyczyć takich kwestii, jak wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Nie może ono natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, to powinno być bowiem wyjaśnione w dalszym postępowaniu. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Natomiast brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a. organ wykazuje w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, wydawanej po rozpoznaniu sprawy. Badanie podstaw formalnoprawnych dotyczy jednak nie tylko istnienia strony, ale i przedmiotu sprawy. Stąd przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności. W okolicznościach niniejszej sprawy należy podkreślić, że organ w postępowaniu nieważnościowym nie jest związany żądaniem strony i orzeka bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wada powodująca nieważność decyzji może tkwić w decyzji organu pierwszej instancji, a wówczas uzasadnione będzie stwierdzenie nieważności nie tylko tej decyzji, ale także decyzji organu odwoławczego, co najmniej z tego powodu, że utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. W wyroku z dnia 10 stycznia 2001 r. (sygn. akt I SA 1790/99, Lex nr 51478) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, wprawdzie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności został tak sformułowany, że wskazywał tylko na decyzję organu pierwszej instancji, to jednak okoliczność, iż ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nie mogła być pominięta. W przypadku bowiem, gdy sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją organu II instancji, nie ma podstawy prawnej do orzekania jedynie o zgodności ważności decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok NSA z 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 633/00, lex nr 56306), a tym samym kiedy żądanie dotyczy decyzji organu pierwszej instancji nie można w postępowaniu nieważnościowym pominąć decyzji organu II instancji, skoro w danej sprawie taka decyzja zapadła. Sąd stwierdza – w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły, podniesione przez organ, podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien skutkować wszczęciem postępowania zakończonego decyzją organu II instancji. Tylko takie nadanie biegu wnioskowi doprowadziłoby do kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu pierwszej instancji, o co wnioskodawca wnosił. W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli jednak treść żądania może zostać zrealizowana poprzez postępowanie inaczej przeprowadzone niż to wynika z literalnego brzmienia wniosku, organ ma obowiązek tak przeprowadzić postępowanie, żeby w wyniku jego realizacji rozpoznać wniosek. Organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, gdyż ma obowiązek rozpoznania sprawy, co do istoty wynikającej z treści pisma. Wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przez organ naczelny decyzji organu pierwszej instancji. Według tego poglądu decyzja organu pierwszej instancji powinna podlegać kontroli w trybie postępowania odwoławczego, które otwiera się po stwierdzeniu nieważności decyzji organu drugiej instancji. Pogląd ten na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednak odosobniony. Rozpoznając sprawę ponownie, organ w ramach rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podda kontroli w postępowaniu nieważnościowym zarówno decyzję organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).