VII SA/Wa 1418/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu zadaszenia nad tarasem. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku VII SA/Wa 1418/06 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 207 z 2003 r. poz. 1026) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm. zwany dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy daszka wykonanego nad tarasem w budynku mieszkalno-usługowym wielorodzinnym przy ul. [...] w R. - nakazał inwestorowi H. K. demontaż daszka wykonanego nad tarasem w budynku mieszkalno-usługowym wielorodzinnym przy ul. [...] w R. Organ ustalił, iż S. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o podjęcie działań w sprawie zadaszenia tarasu przy mieszkaniu położonym bezpośrednio pod jego lokalem. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2005r. wykazały, iż nad tarasem przynależnym do mieszkania H. K. na [...] piętrze budynku przy ul. [...] zostało wykonane zadaszenie o wym. 2,0 x 7,0 m w konstrukcji drewnianej – belki mocowane do słupków drewnianych i w ścianie budynku, pokrycie daszka zdejmowane z płyt profilowych PCV. Organ podniósł, iż przedmiotowe zadaszenie zostało wykonane w 2002 r. w warunkach samowoli budowlanej tj. bez stosownych zezwoleń budowlanych oraz bez pisemnej zgody zarządcy budynku. Roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlegają ocenie w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy orzec o usunięciu samowolnych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy), bo wykonanie jednostkowego zadaszenia nad istniejącym tarasem, tylko na ½ jego długości pomiędzy sąsiednimi klatkami schodowymi w niedopuszczalny sposób zmienia elewację budynku i organ nie widzi możliwości doprowadzenia inwestycji do właściwego stanu. Od powyższej decyzji odwołała się H. K. – inwestor, która podnosi, iż nie dotyczy jej zarzut prowadzenia budowy daszka bez wymaganego pozwolenia, gdyż po półrocznym braku odpowiedzi ze strony zarządcy budynku na jej pismo z prośbą o wyrażenie zgody na zadaszenie, uznała to milczenie za zgodę. Podkreśla także że zadaszenie nad tarasem chroni ją przed ptasimi odchodami oraz resztkami jedzenia, którymi lokatorzy z wyższych pięter dokarmiają ptaki. W wyniku powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] znak: [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż roboty budowlane można rozpocząć – o ile przepisy nie stanowią inaczej – jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. A inwestor H. K. nie uzyskała pozwolenia właściwego organu na wykonanie tego zadaszenia nad tarasem czyli daszek ten został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ wskazuje, iż w przypadku wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 zastosowanie ma art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. rozpatrując sprawę zastosował właściwy tryb postępowania administracyjnego jednak nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest demontaż spornego zadaszenia. Organ I instancji nie ma dowolności w zakresie stosowania trybu postępowania wynikającego z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i w pierwszej kolejności winien ustalić, czy istnieje możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w stosunku do przedmiotowej inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż organ I instancji nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, że jedynym sposobem doprowadzenia spornego zadaszenia do stanu zgodnego z prawem jest jego demontaż. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył S. B. W swojej skardze podniósł, iż wykonanie zadaszenia nad tarasem przez H. K. powoduje zbieranie się na nim ptasich odchodów, a także ułatwia potencjalnemu złodziejowi wejście do mieszkania skarżącego. S. B. zarzuca decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego faworyzowanie samowoli budowlanej i jednocześnie domaga się utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i badają zgodność z prawem wydanych przez nie rozstrzygnięć. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. W ocenie Sądu doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., zasadą jest bowiem rozpatrywanie sprawy na nowo przez organ II instancji, co sprowadza się do obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, przy czym organ odwoławczy może w inny sposób ocenić materiał dowodowy zebrany i zanalizowany przez ten organ. Dowodzi to, iż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w całym jej zakresie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2004 r. sygn. akt: IV SA 1037/03). Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 K.p.a.) jest natomiast uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Oznacza to, że co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym /zob. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98/. Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył i nie rozpoznał ponownie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, jak również nie wykazał, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez niego postępowania wyjaśniającego w całości lub choćby w części. Organ II instancji właściwie nie odniósł się do materiału dowodowego i opartych na nim ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Trudno jest zgodzić się z twierdzeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ nie przeprowadził ustaleń co do tego czy jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest demontaż spornego zadaszenia. Zdaniem Sądu stan faktyczny i prawny w sprawie jest jednoznaczny, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera wyczerpujące uzasadnienie. Organ I instancji ustalił i uznał, po przeprowadzeniu oględzin, iż przedmiotowe zadaszenie zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej tj. bez stosownych zezwoleń i pisemnej zgody zarządcy budynku i tym samym organ był zobowiązany do wydania nakazu demontażu daszka nad tarasem. Natomiast jeżeli [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. winien podać tego przyczyny w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Organ odwoławczy nie wskazał jakie czynności i jakie postępowanie winno być przeprowadzone przez organ I instancji, a które nie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przedstawić własne stanowisko w kwestii wadliwości postępowania, a także powinien rozpatrzyć w uzasadnieniu wszystkie żądania strony, która wniosła odwołanie i ustosunkować się do nich w swoim uzasadnieniu, gdyż decyzja kasacyjna podlega takim samym wymogom formalno-prawnym jak każda inna decyzja /zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r. I SA/Lu 1056/97/. Organ odwoławczy powinien przytoczyć w swoim uzasadnieniu konkretne ustalenia dotyczące zarzutów odwołania H. K., nie powinien przyjmować ich bezkrytycznie. Strona wnosząca odwołanie z decyzji winna uzyskać wiedzę o swojej sytuacji prawnej, tak więc uzasadnienie decyzji jest niezwykle istotne dla strony, ale też i dla organu, który ma decyzję wykonać. W ocenie Sądu, organ II instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 K.p.a.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie przeprowadzi postępowanie w powyższym zakresie. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku.