VII SA/Wa 1419/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzja nr [...] wydaną [...] maja 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...]. 03. 2013 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Miasto [...] złożyło wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej - budowę pętli autobusowej wraz z miejscami postojowymi przy ul. [...] oraz chodnika w pasie drogowym ul. [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w [...] - w zakresie obejmującym: budowę nawierzchni jezdni, budowę chodnika, budowę zjazdów do posesji, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę przyłącza sanitarnego i wodociągowego, przebudowę kolizji z urządzeniami teletechnicznymi i urządzeniami energetycznymi, wycinkę drzew na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewid.: [...] będące własnością Miasta [...] oraz działki o nr po podziale: [...] (powstała z działki nr [...]),[...] (powstała z działki o nr [...]),[...] (powstała z działki [...]),[...] (powstała z działki nr [...]),[...] (powstała z działki [...]),[...] (powstała z działki nr [...]),[...] (powstała z działki nr [...]), [...] (powstała z działki nr [...]),[...] (powstała z działki nr [...]), [...] (powstała z działki nr [...]),[...] (powstała z działki nr [...]),[...] (przejęta w całości), [...] (przejęta w całości). Organ podał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), do wniosku inwestor dołączył następujące dokumenty: 1. mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, 2. analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, 3. mapę zawierającą projekty podziału nieruchomości sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami, 4. określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, 5. opinie właściwych organów, 6. cztery egzemplarze projektów budowlanych. Wobec stwierdzenia kompletności wniosku, Prezydent Miasta [...] zawiadomił strony postępowania (wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem) o wszczęciu postępowania administracyjnego poprzez wysłanie zawiadomienia z dnia 23. 04. 2012 r. w trybie art. 11 d ust. 5 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W dniu 25.04. 2012 r. do pozostałych stron postępowania skierowano obwieszczenie o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] od dnia 2. 05.2012 r. do dnia 23. 05. 2012 r. Obwieszczenie zostało także opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Referatu Budownictwa Urzędu Miasta [...]. Obwieszczenie zostało opublikowane w prasie lokalnej - gazecie "[...]" Nr 18 3-9 maja 2012 r. W dniu 21. 06. 2012 r. inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...]. 06. 2012 r. zawiesił na żądanie strony prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Następnie na wniosek inwestora Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...]. 03. 2013 r. podjął na żądanie strony zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu złożonego w dniu 16. 04. 2012 r. wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]. 03. 2013 r. Nr [...]zezwolił Prezydentowi Miasta [...] na realizację inwestycji drogowej p.n. "Budowa pętli autobusowej wraz z miejscami postojowymi przy ul. [...] oraz chodnika w pasie drogowym ulicy [...]na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w [...]" w zakresie obejmującym: budowę nawierzchni jezdni, budowę chodnika, budowę zjazdów do posesji, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę przyłącza sanitarnego i wodociągowego, przebudowę kolizji z urządzeniami teletechnicznymi i urządzeniami energetycznymi, wycinkę drzew. Decyzja zatwierdza jednocześnie projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, zatwierdza projekt budowlany i zezwala na realizację przedsięwzięcia. Ponadto decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie art. 11f ust. 3 ww. ustawy doręczono decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomiono o jej wydaniu strony postępowania w drodze obwieszczenia Prezydenta Miasta [...] o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Obwieszczenie to okazało się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...], na Tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] od dnia 27. 03. 2013 r. do dnia 10.04.2013 r. oraz w prasie lokalnej - gazecie "[...]" z dnia 29. 03. 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania M. S.j, J. S., S. S, D. P., którzy zgłaszali zarzuty dotyczące nadmiernych drgań i hałasu związanych z przejeżdżającymi autobusami w sytuacji zlokalizowania ich budynków mieszkalnych bardzo blisko ulicy i propozycją pozostawienia pętli autobusowej w jej obecnym miejscu, organ odwoławczy podniósł, że rola specustawy drogowej przepisy której stanowią podstawę prawną kontrolowanej decyzji oraz cel tej ustawy powodują, że organ orzekający o lokalizacji drogi nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych przez inwestora rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Jednakże, jak wynika z przepisu art. 11i ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wsprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią przepisu art.35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. Ib, a także zaświadczenia, o którym mowa w art.. 12 ust. 7; 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art.. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. Ponadto projekt budowlany winien spełniać wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U z 2012. poz. 462). Organ odwoławczy analizując zarzuty zawarte w odwołaniu jak i ww. przepisy stwierdza, iż inwestor nie odniósł się do zapisu § 8 ust. 2 pkt 7) vvw. rozporządzenia, który stanowi między innymi, iż część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna zawierać informację i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi. Brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie zwalnia bowiem inwestora do wskazania w projekcie budowlanym wpływu inwestycji na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie prawa w tym zakresie powoduje, iż organ II instancji nie ma podstaw do sprawdzenia i stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Ponadto organ zauważył, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie odniesiono się do treści pkt. 3 opinii MPK w [...] wg którego jak podano w pismie należało rozważyć czy nie zasadnym byłoby postawienie ekranów akustycznych w pobliżu najbliższej posesji. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym - przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych upoważniają orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, gdyż to do inwestora należy samodzielny wybór najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno- wykonawczych, mając jednak na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Jednocześnie organ zauważył, iż zatwierdzony projekt nazwany jest: "projekt budowlano-wykonawczy" co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ponadto wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 11g ust. 3 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż wskazane wyżej nieprawidłowości dotyczą całej projektowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego stwierdzone uchybienia, powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kpa i uzasadnia uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2013 r. Nr [...]znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] będące inwestorem przedmiotowej inwestycji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - ustawy z 7 lipca 1994 r. oraz art. 77, 80, 107 § 3 i art. 138 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy rozpoznaniu niniejszej skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższą regulację w ocenie Sadu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody [...] nr [...]wydana dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2. uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazuje podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Jako przesłanki dla wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał iż organ I instancji zatwierdził projekt budowlany który w swej części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu nie zawiera informacji i danych o charakterze istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami, oraz że w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie odniesiono się do opinii Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w której wskazano, że należałoby rozważyć zasadność postawienia ekranów akustycznych w pobliżu najbliższej posesji, a także, że zatwierdzony projekt nazwany był projektem budowlano-wykonawczym, co jest niezgodne z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25. 04. 2012 r. W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy zarzuty nie stanowią przesłanki warunkującej wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie wykazał naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, nie wskazał również jednoznacznie (biorąc pod uwagę całą treść uzasadnienia decyzji), iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (w rozpoznawanej sprawie brak informacji i danych o charakterze istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska i brak rozważenia sugestii MPK w [...] dotyczącej zasadności posadowienia ekranów akustycznych) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym Sąd podziela zarzuty skarżącego, że brak jest podstawy prawnej aby uznać sugestię zawartą w opinii przedsiębiorstwa komunikacyjnego rozważenia zasadności posadowienia ekranów akustycznych za wiążącą w niniejszej sprawie, a jej nierozważnie za wadę postępowania uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie wykazał, iż organ I instancji nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, a także nie ocenił całego materiału (m. in. zapisów projektów branżowych w przedmiocie wpływu inwestycji na środowisko). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.