VII SA/Wa 142/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: DOZ-APN.650.72.2023.MR w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w związku z odwołaniem D. N. (dalej: "skarżący"), reprezentowanego przez pełnomocnika r. pr. M.Z. od pisma O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ( dalej: "organ I instancji") z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. [...] w sprawie wydania pozwolenia na podział działki nr [...] przy ul. R. [...] w O. - działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz.840 ze zm., dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, 134 i art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz.775 – dalej: "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 29 listopada 2022 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na podział działki [...] przy ul. R. [...] w O.. O. Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia [...]stycznia 2023 r., sygn. [...] poinformował skarżącego, że uzyskanie pozwolenia konserwatora w wymienionej sprawie nie jest wymagane. Na powyższe pismo skarżący wniósł odwołanie 31 stycznia 2023 r. Minister wspomnianym na wstępie skarżonym postanowieniem z dnia 5 grudnia 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 stycznia 2023A sygn. [...], w sprawie wydania pozwolenia na podział działki nr [...] przy ul. R. [...] w O. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 stycznia 2023 r. o sygn. [...], ma jedynie charakter informacyjny, co wynika z przedmiotowego zakresu ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., który stanowi: "Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru". Pozwolenie wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Minister przypomniał, że O. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 2 lutego 2023 r., przekazującym odwołanie do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wyjaśnił że wniosek skarżącego z dnia 29 listopada 2022 r. o wydanie pozwolenia na podział działki [...] przy ul. R. [...] w O., nie dotyczy obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Na tej podstawie organ stwierdził, że pismo O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 stycznia 2023 r. nie jest decyzją administracyjną, ani też nie ma charakteru decyzji i nie służy od niego odwołanie. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa formalnego: a. art. 138 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1775), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej czynności O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mimo oczywistego naruszenia przepisów prawa formalnego w postaci niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie; art. 138 art. w zw. z 107 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej czynności O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mimo oczywistych braków formalnych; art. 136 k.p.a., poprzez niezastosowanie go i nieuzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym, tj. poprzestanie na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bez podjęcia się realnej inicjatywy i rozpatrzenia holistycznego przedmiotu odwołania; art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 14 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, niewydaniu decyzji, braku prawidłowego poinstruowaniu strony o powodach i podstawie podjętej decyzji, braku udzielania informacji o okolicznościach faktycznych sprawy, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; 2. przepisów prawa materialnego: § 36 ust. 2 pkt 3 Uchwały NR [...] Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. G. – R. w O. (dalej: "MPZP"), poprzez niewydanie zaleceń konserwatorskich lub uzgodnień względnie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a także nierozpatrzenie sprawy co do istoty; art. 7 pkt 4 u.o.z. w zw. z art. 36 ust. 2 pkt 3 MPZP poprzez nieuwzględnienie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego ochronę zabytków i niedokonanie oceny wniosku skarżącego w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego; art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "u.o.z.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszym postępowaniu, albowiem wolą strony nie jest podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, art 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż wniosek skarżącego dotyczy działki niewpisanej do rejestru zabytków ale na której to posadowiony jest zabytek nieruchomy wpisany do rejestru i czynności wnioskowane przez stronę stanowią podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że decyzja z dnia 13 stycznia 2023 r. mimo jej formalnego wydania, jest obarczona brakami, które powinny wykluczać ją z obiegu prawnego. Przede wszystkim organ nie wskazał na jakiej podstawie za niezasadne uznał wydanie przedmiotowego uzgodnienia i jedynie ogólnikowo wypowiedział się co do "ochrony przed dezintegracją historycznej przestrzeni". Zdaniem skarżącego planowany podział nie wpłynąłby na ochronę konserwatorską budynków znajdujących się w obrębie działki, a nawet umożliwiłby lepsze zarządzenie tymi budynkami. Ponadto organ poprzez rezygnację z pełnego uzasadnienia swojego stanowiska, pozbawił stronę możliwości zweryfikowania, czy decyzja oparta została na właściwej podstawie faktycznej i prawnej. Skarżący nie zgodził się z tym, że odwołanie złożone przez niego było niedopuszczalne, gdyż żaden z organów w toku prowadzonych przez siebie postępowań nie dokonywał ustaleń zamiaru strony, przykładowo poprzez zwrócenie się do skarżącego o złożenie obszerniejszych wyjaśnień i powodów złożenia przedmiotowego wniosku. Skarżący wskazał, że ubiega się o wydanie zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub o uzyskanie uzgodnienia O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie skarżącego, przedmiot jego wniosku spełnia przesłanki z art. 36 ust. ust. 1 pkt. 11 u.o.z i stanowi podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. W związku z powyższym, jeśli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują formę ochrony zabytków, którą to przewiduje dyspozycja art. 7 u.o.z., wówczas konserwator zabytków, wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., miał uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego – co zdaniem skarżącego nie zostało przez organ dokonane. Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. [...] w sprawie wydania pozwolenia na podział działki nr [...] przy ul. R. [...] w O. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, gdy odwołanie wnosi podmiot nieuprawniony do wniesienia tego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność o charakterze przedmiotowym, ma natomiast miejsce wówczas, gdy brak jest środka zaskarżenia, jak również w przypadku wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia określonego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest wniesienie odwołania, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2024 r. , sygn. akt I SA/Rz 427/23 ( wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), "zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Jest ono niedopuszczalne gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego (pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu podatkowego nie jest decyzją, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Zatem jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a strona pomimo to wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jakim jest stwierdzenie niedopuszczalności w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a., będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu żadnej sfery uznania". Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ pismo organu I instancji z dnia 13 stycznia 2023 r. wbrew twierdzeniom skarżącego nie było decyzją. Jednocześnie wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do załatwienia wniosku skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego powyższe pismo organu I instancji z dnia 13 stycznia 2023 r., jest w istocie decyzją ale nie spełniającą wymogów przewidzianych w art. 107 k.p.a. Skarżący argumentuje, że teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka, objęty jest postanowieniami Uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. G. – R. w O. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie objętym symbolem [...] na którym zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 obowiązuje zakaz wtórnego podziału na działki. W myśl § 36 ust. 2 pkt 3 planu dopuszcza się odstępstwo od ustalenia pkt 2 ( zakazu podziału), po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący początkowo sformułował wniosek z 29 listopada 2022 r. jako wniosek o zgodę na podział przedmiotowej działki, a następnie pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. zmodyfikował go jako wniosek o uzyskanie uzgodnienia O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podział przedmiotowej działki. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Niewątpliwie wydanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, następuje w drodze decyzji, jednak w odniesieniu do przedmiotowej działki, decyzja taka nie mogła zostać wydana. Działka nr [...], której dotyczył wniosek, nie jest bowiem wpisana do rejestru zabytków. Do rejestru wpisane są tylko niektóre budynki znajdujące się na tej działce. Wbrew argumentacji skarżącego, nie mogło także dojść do wydania przez O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków żądanego przez skarżącego uzgodnienia dopuszczającego odstępstwo zawartego w § 36 ust. 2 pkt 2 zakazu podziału działek. Jak wynika z zapisów planu miejscowego, odstępstwo takie dopuszczalne jest albo po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podkreślić należy, że uzgodnienie jest formą wpływu jednego organu na drugi, bo uzależnia możliwość wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający i ma charakter wiążący w stosunku do organu administracji publicznej decydującego w sprawie głównej. Uzgodnienie zatem jest formą wyrażenia opinii przez właściwy organ ( w tym wypadku konserwatorski) ale w innym postępowaniu. Nie może więc nastąpić na wniosek strony w oderwaniu od tego postępowania. Z kolei sam podział nieruchomości odbywa się w trybie określonym w art.. 92 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej: "u.g.n." ). Zgodnie z treścią art. 96 u.g.n. 1. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. 1a. W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. W myśl art. 93 ust. 4 u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Zatem organ konserwatorski w ogóle nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o podział nieruchomości. Jest on jedynie organem wydającym zalecenia konserwatorskie lub organem uzgadniającym zgodę na podział w postępowaniu prowadzonym przez inny organ a dotyczącym podziału nieruchomości. Słusznie zatem organ I instancji nie wydał w niniejszej sprawie żadnego rozstrzygnięcia a ograniczył się jedynie do skierowania do skarżącego pisma informacyjnego z dnia 13 stycznia 2023 r. Fakt przedstawienia w tym piśmie negatywnego stanowiska dotyczącego zastosowania ewentualnych odstępstw, nie powoduje, że pismo to staje się decyzją administracyjną, bowiem jak już wskazano brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącego w drodze decyzji. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.