VII SA/Wa 1424/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr: [...], odmówiono - na wniosek J. D. - stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] udzielającej J. i R. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oznaczonego symbolem "B", wybudowanego na działce nr [...] w Rz. przy ulicy [...]. Organ uznał, że sprawa dotyczy samowoli budowlanej dokonanej przed 1995 r. i w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stwierdzając, że przedmiotowy budynek nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących i nie powoduje niedopuszczalnych nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), które uzasadniałyby rozbiórkę obiektu, przeprowadzono postępowanie legalizacyjne, na podstawie art. 42 ust. 3 tej ustawy organ uznał, że budynek jest zdatny do użytku. Od decyzji tej odwołał się J. D. podnosząc, iż nie brał udziału w postępowaniu, lecz ze znanych mu okoliczności wynika, że budynek nie odpowiada prawu, nie mógł jednak wykazać swoich zastrzeżeń, pomimo, że sąsiaduje z tą inwestycją gdyż nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, które, jego zdaniem, było prowadzone niezgodnie z zasadami k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją [...] z dnia 22 sierpnia 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ ten uznał, że J. D. nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., gdyż nie mógł być stroną postępowania zwykłego o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zdaniem organu, w tej sytuacji miał zastosowanie art. 59 ust. 7 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), który stanowi, że "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Organ uznał, że przepis ten, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., wyłącza zastosowanie reguły ogólnej w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym J. D. nie mógł być uznany za stronę takiego postępowania, gdyż nie był inwestorem, nie mógł również złożyć skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia, a w konsekwencji nie mógł być adresatem decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności, gdyż postępowanie takie, z jego wniosku, w ogóle nie powinno się toczyć. Zdaniem organu, z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika, iż wobec przypadków wcześniejszych samowoli zostało wyłączone jedynie zastosowanie art. 48, ale nie wyłączono stosowania nowych przepisów dotyczących pozwolenia na użytkowanie, stąd konieczność zastosowania art. 59 ust 7 znowelizowanej ustawy, tj. konieczność przyjęcia, że stroną pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor. J. D. złożył skargę na tę decyzję, w której podniósł, że postępowanie nieważnościowe wszczęto na jego wniosek, jako właściciela działki sąsiedniej posiadającego interes prawny w postępowaniu zezwalającym na użytkowanie budynków wybudowanych samowolnie. Podniósł bowiem, że organy prowadziły postępowanie stronniczo, uniemożliwiły mu złożenie map inwentaryzacyjnych, z których wynika, że wadliwe ustaliły datę zabudowy, w szczególności budynku "C". Jak podał skarżący w ścianach tych budynków, położonych w granicy z jego nieruchomością znajdują się otwory okienne, a budynek "B" zagradza drogę wodom opadowym, czego nie ujęto w dokumentacji inwentaryzacyjnej. Organ podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, w szczególności przez wadliwe zastosowanie art. 59 ust. 7 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Przepis ten, w kontrolowanej przez Sąd sprawie nie ma zastosowania. Skutkiem wadliwości w zakresie naruszenia prawa materialnego było uchybienie zasadom procesowym przez pominięcie J. D. jako strony postępowania. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wbrew twierdzeniom i ocenom zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 59 ust. 7 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nie ma zastosowania w sprawach kończących proces legalizacyjny w stosunku do zabudowy wzniesionej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) i dopuszczanej do użytkowania na podstawie art. 42 ust. 3 tej ustawy. Problematyka związana z rozumieniem art. 103 Prawa budowlanego omawiana była w orzecznictwie sądowym wielokrotnie, a kierunki interpretacyjne zakresu zastosowania przepisów dotychczasowych tj. wynikających z Prawa budowlanego z 1974 r. wyrażone zostały m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96 (ONSA 1997, z. 1, poz. 2) oraz w uchwale z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01 (ONSA 2002/2/58). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach tych stanął na stanowisku, że "Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując jego art. 37 ust. 1. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy więc nadal muszą być stosowane przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów prawa budowlanego z 1974 r." Konsekwencją zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jest dokonanie oceny nakazanych czynności przez pryzmat art. 42 ust. 1 tej ustawy. Warunek ten może być spełniony z kolei przez ocenę okoliczności wynikających z ust. 3 tego przepisu (zdatność do użytku wykonanego obiektu). W takim zakresie, jaki jest konieczny do zakończenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r., będą miały odpowiednie zastosowanie nie tylko przepisy tej ustawy, lecz również przepisy całego "otoczenia prawnego", w tym rozporządzeń wykonawczych, zawierających przepisy techniczne odnoszące się do zabudowy powstałej w tamtym okresie. W innym przypadku bowiem, gdyby stosować do dawnej zabudowy wymagania technologiczne zawarte w obecnie obowiązujących przepisach, do legalizacji mogłoby nigdy nie dojść, pomimo, iż inne budynki wybudowane pod rządami ówcześnie obowiązującego prawa nadal funkcjonują w zgodności z prawem. Skoro tak, to nie ma też żadnych podstaw do pominięcia w takich postępowaniach stron, które wywodzą swoje uprawnienia z obowiązującego wówczas art. 28 k.p.a. i przepisów ówcześnie obowiązującego prawa materialnego. Organy załatwiające kontrolowaną przez Sąd sprawę nie mogły zatem zastosować tylko części reżimu prawnego z 1974 r., a w odniesieniu do uprawnień stron, przepisu z art. 59 ust. 7 obecnie obowiązującego prawa, który wyłącza z takiego postępowania inne osoby niż inwestorzy; odnosi się to jednak do sytuacji powstałych po dniu 10 lipca 2003 r. Wiąże się to również z ogólną zasadą, że interes prawny strony wyprowadza się z przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie rozstrzygania konkretnej sprawy. Skoro zaś, jak wywiedziono wyżej, do oceny "zdatności do użytku" zastosowanie miały przepisy prawa obowiązującego przed 1994 r., to i o interesie prawnym, a w konsekwencji o uprawnieniach strony, wnioskować należało według wówczas obowiązujących przepisów. Dodać też należy, że przepis art. 59 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego zawiera tryb postępowania o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, ściśle powiązany z innymi przepisami obecnie obowiązującego prawa budowlanego, w tym z art. 56 i 57, które odsyłają też do przepisów wcześniejszych. Tryb ten został przewidziany dla zakończenia procesu inwestycyjnego, a wyjątkowo i w odpowiednim tylko zakresie jest stosowany dla potrzeb legalizacji obiektów wzniesionych bez stosownych pozwoleń. Z kolei zastosowanie tego trybu jest uzależnione od daty samowoli i przepisów wówczas obowiązujących. Nie jest zatem uprawnione oderwanie części trybu postępowania od przyczyny dla której postępowanie się toczy, a tezy wspomnianych uchwał NSA, że należy stosować przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., pozostają w pełni aktualne. Konieczne zatem jest merytoryczne rozpoznanie odwołania J. D. i odniesienie się do podnoszonych przez niego okoliczności. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).