VII SA/Wa 1424/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę [...] S.A. z siedzibą w [...]zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2016r. (znak: [...]) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Wojewoda [...]decyzją z [...]marca 2015r. (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę, remont oraz przebudowę kotłowni w budynku nastawni na nieruchomości nr [...]przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z tą decyzją inwestor przed przystąpieniem do użytkowania był zobowiązany uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu [...]listopada 2015r. Spółka zwróciła się do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowanej (czwartej) kondygnacji nastawni, na podstawie art. 55 ust. 2 prawa budowlanego. Wniosek został podpisany przez wykonawcę robót – K. P. (prezesa zarządu [...]), który posiadał pełnomocnictwo [...]S.A. do reprezentowania [...]S.A. [...][...] "w sprawach związanych z uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie" stacji [...]. W dniu [...] grudnia 2015r. organ przeprowadził kontrolę zakończonej budowy obiektu budowlanego, podczas której stwierdził, że inwestor przystąpił do użytkowania nadbudowanej (czwartej) kondygnacji nastawni (pomieszczenie [...]i [...]- pomieszczenie socjalne), bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 prawa budowlanego. W tych okolicznościach faktycznych zawiadomieniem z [...]grudnia 2015r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalnego użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego. W piśmie z [...]stycznia 2016r. inwestor zwrócił się do Wojewody o "odstąpienie od przeprowadzania dalszych czynności". Spółka podkreśliła, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym roboty związane z remontem i nadbudową nastawni były prowadzone na czynnym obiekcie, pełniącym funkcję głównej nastawni na stacji [...]. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał rozbudowę czwartej kondygnacji obiektu o dodatkową powierzchnię pomieszczenia nastawni oraz pomieszczenie socjalne. Od początku przewidywano realizację robót budowlanych w czynnym obiekcie, ze względu na konieczność zapewnienia jednoczesnego ruchu pociągów. Inwestor zwrócił uwagę, że w związku z nowelizacją prawa budowlanego z 20 marca 2015 r., od dnia 28 czerwca 2015r. w stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestor nie ma obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastawni (art. 55 ust. 1 pkt 1 lit c tej ustawy). Wnioskodawca wniósł o nieuwzględnienie oświadczenia K. P. złożonego do protokołu kontroli w dniu [...]grudnia 2015r. i stwierdził, że posiadał on pełnomocnictwo "w sprawach związanych z uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (....)", a więc nie był umocowany do składania oświadczeń w imieniu [...] S.A. [...][...]. Wojewoda [...]postanowieniem z [...]lutego 2016r., na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 83 ust. 3 prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a. wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. z tytułu przystąpienia do użytkowania nadbudowanej kondygnacji nastawni (pomieszczeń [...]i [...]) z naruszeniem art. 54 prawa budowlanego. Organ podał, że co prawda w obecnym stanie prawnym inwestor nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie nastawni (wystarczające jest zawiadomienie o zakończeniu budowy), niemniej zgodnie z art. 55 ust. 2 prawa budowlanego, inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Spółka wystąpiła z takim wnioskiem, więc istniały podstawy do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej (art. 57 ust. 7 prawa budowlanego). W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli i nowelizacji przepisu art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 55 ust. 2 prawa budowlanego oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 54 § 1 i art. 57 ust. 7 tej ustawy. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że organ nie wziął pod uwagę "tej specyficznej sytuacji i szczególnej roli i odpowiedzialności skarżącego za stan bezpieczeństwa prowadzenia ruchu na kolei". Prawidłowe funkcjonowanie stacji kolejowej Oleśnica wymaga bowiem ciągłej, bezawaryjnej pracy nastawni dysponującej, na której prowadzone były roboty budowlane. Skarżąca dodała, że przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego dotyczy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca, ponieważ obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla spornego obiektu nastawni został zniesiony. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...]kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii XVII należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są zwolnione : obiekty magazynowe oraz budynki kolejowe w tym m. in. nastawnie. Zgodnie z art. 55 ust. 2 inwestor zamiast zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wynika z tego, że [...]S.A. mogło zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane przystąpić do użytkowania nadbudowy po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Niemniej jednak pełnomocnik Inwestora - [...]S.A. K. P., na podstawie art. 55 ust. 2 prawa budowlanego, w dniu 16 listopada 2015 r. wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń nr [...]i [...]nastawni. W tej sytuacji nie mógł przystąpić do użytkowania przed wydaniem przez organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Spółka nie kwestionuje ani w piśmie ani w zażaleniu, że użytkuje pomieszczenia nastawni. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie orzekł o nałożeniu na [...]S.A. kary pieniężnej w wysokosci 50.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania. Wysokość kary została ustalono prawidłowo, stosownie do uregulowań przepisów art. 57 ust. 7 i 59 f ust. 1,2 i 3 oraz art. 59 g ust. 1 ustawy prawa budowlanego. [...]S.A. z siedzibą w [...]w skardze na to postanowienie zarzuciło organowi odwoławczemu : a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedostateczne ustalenie okolicznosci faktycznych sprawy i dowolną ocenę dowodów i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym szczególnej sytuacji strony skarżącej, tj. działania w warunkach nowelizacji prawa budowlanego zwalniającego w tym konkretnym przypadku z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz faktu, iż skarżąca jako dysponent infrastruktury kolejowej w szczególnej mierze odpowiedzialna jest za zapewnienie bezpieczeństwa prowadzenia ruchu na kolei; b) art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy nastawnia zgodnie z tym przepisem nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; c) art. 54 i art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 2 prawa budowlanego przez błędne ich zastosowanie w sytuacji, kiedy przedstawione przez stronę skarżącą okoliczności szczególne w połączeniu z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy (nowelizacja prawa budowlanego w 2015r. oraz konieczność niezwłocznego użytkowania dobudowanego poziomu dla zapewnienia bezpieczeństwa prowadzenia ruchu na kolei), wyłączały możliwość ich zastosowania. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowenia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy nadzoru budowlanego nie wzięły w ogóle pod uwagę faktu, że prace objęte projektem budowlanym były wykonywane na czynnym obiekcie, pełniącym funkcję kolejowej nastawni dysponującej, użytkowanej zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Wyłączenie z użytku nadbudowywanej przestrzeni i tak uprzednio już na bieżąco eksploatowanej choć w węższym zakresie jest praktycznie niewykonalne. Prawidłowe funkcjonowanie stacji kolejowej [...]wraz z odprawą pociągów na linii [...]-[...]wymaga ciągłej, bezawaryjnej pracy nastawni dysponującej, na której prowadzone były roboty budowlane. Organ administracyjny niestety nie wziął pod uwagę tej specyficznej sytuacji i szczególnej roli i odpowiedzialności skarżącego za stan bezpieczeństwa prowadzenia ruchu na kolei. Organ pominął całkowicie, że zgodnie z noweilizacją art. 55 ust. 1 pkt. 1 lit c parwa budowlanego, skarżąca została zwolniona z obowiązku uzyskania zgody na użytkowanie obiektu w postaci nastawni na podstawie decyzji o pozwolenie na użytkowanie. Spółka dodała, że art. 57 ust. 7 prawa budowlanego stanowi o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy organ ten stwierdzi "przystąpienie" przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego. Nie można natomiast, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie mówić o "przystąpieniu" do użytkowania uzasadniającym wymierzenie kary, jeżeli inwestor rozpoczął użytkowanie zgodnie z art. 55 prawa budowlanego. Skarżaca stwierdziła, że w istocie ponosi negatywne konsekwencję nienależytego działania wykonawcy prac, który na podstawie umowy zawartej przed wejściem w życie nowelizacji prawa budowlanego został umocowany jedynie do podjęcia działań mających przygotować wszelką niezbędną dokumentację potrzebną dla uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie. Niemniej jednak, zmiana stanu prawnego spowodowała, że wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę stał się bezprzedmiotowy, gdyż dla budynku nastawni na podstawie art. 55 ust. 1 pkt.l lit. c ustawy po nowelizacji z dnia 20 marca 2015 nie ma już takiego obowiązku. W związku z tym przed przystąpieniem do użytkowania budynku nastawni nie było obowiązku uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. Jednakże wykonawca wbrew świadomej woli inwestora, tj. [...] S.A. [...][...]złożył stosowny wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Skarżąca dodała, że K. P. był upoważniony do reprezentowania [...][...] "w sprawach związanych z uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego dla realizacji zadania : "Zaprojektowanie i wykonanie rozbudowy oraz przebudowy Nastawni Dysponującej zlokalizowanej na Stacji [...]". Pełnomocnictwo nie upoważniało natomiast do składania i odbierania oświadczeń organów w imieniu [...]S.A. [...][...], w tym składania oświadczeń do protokołu z kontroli. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. W rozpatrywanej sprawie spór między Spółką a organem administracji dotyczy zasadności wymierzenia skarżacej kary z tytułu przystąpienia do użytkowania częsci obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 54 prawa budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy. Zdaniem Spółki, organ pominął całkowocie okoliczność, że w obecnym stanie prawnym (od 20 lutego 2015r.) przed przystąpieniem do użytkowania nastawni nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor może "poprzestać" na zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Przepis art. 55 ust. 2 (po zmianie dokonanej nowelą z dnia 20 lutego 2015 r.) stanowi, że inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ten przepis ma stwarzać dla inwestora dodatkowe gwarancje odnośnie do "domniemania" zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. W sytuacji gdy inwestycja wymagała "jedynie" zgłoszenia, a inwestor otrzyma decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadku ewentualnego zamiaru prowadzenia postępowania w trybie art. 50 - 51 prawa budowlanego (procedury naprawczej), inwestor będzie mógł podnosić, że legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie - swoistym potwierdzeniem przez organ zgodności wykonanej inwestycji z przepisami prawa. NSA w wyroku z 29 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1313/14 (dostępny na stronie : nsa.gov.pl/orzecznictwo) zwrócił uwagę, że nie można postawić znaku równości między użytkowaniem obiektu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 prawa budowlanego. Udzielenie bowiem pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 55 prawa budowlanego, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania i ma na celu sprawdzenie zgodności inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, oraz sprawdzenie, czy dokonano uporządkowania terenu budowy. Wydanie takiej decyzji jest równoznaczne z dokonaną przez organ nadzoru budowlanego oceną zgodności zrealizowanej inwestycji z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Takiego skutku nie odnosi natomiast zawiadomienie o zakończeniu robót budowanych, o którym mowa w art. 54 prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarząca przystąpiła ona do użytkowania nastawni, mimo że uzyskała decyzji o pozowleniu na użytkowanie ani też nie zawiadomiła o zakończeniu budowy. Z tej już tylko przyczyny należy przyjąć, że istaniały podstawy prawne do zastosowania art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Skarżąca zdaje się twierdzić, że nie złożyła skutecznie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ wykonawca prac nie dysponował stosownym pełnomocnictwem do złożenia tego wniosku. Ta okoliczność z powodów przedstawionych wyżej (braku zawiadomienia o zakończeniu budowy), nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak podnoszone w zażaleniu oraz w skardze do Sądu okoliczności związane z koniecznością zapewnienia ciągłej pracy stacji kolejowej w [...]. Można przyjąć, że kara pieniezna zostałą nałożona za przystąpienie do użytkowania dwóch pomieszczeń (nr [...]i [...]) nadbudowanej, czwartej kondygnacji nastawni, z naruszeniem art. 54 prawa budowlanego, w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 2 ustawy). Przystąpienia do użytkowania mimo niedopełnienia jednego z tych wymagań nie można "usprawiedliwić" koniecznością zapewniania ciągłego ruchu pociągów oraz treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, z której wynika, że roboty budowalne miały być prowadzone na czynnym obiekcie. Należy bowiem odróżnić prowadzenie robót budowlanych na czynnym obiekcie od użytkowania dobudowanej w wyniku tych robót części tego obiektu. Przyzwolenie na wykonywanie robót na czynnym obiekcie nie jest równoznaczne z przyzwoleniem na użytkowanie rozbudowanej części obiektu bez dopelnienia przewidzianych w tym zakresie wymagań. W tej sytuacji zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 z zm.), orzekł jak w sentencji.