VII SA/Wa 1425/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 1425/08 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] lutego 1997r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - 1/2 bliźniaka oraz szczelnego zbiornika na śmieci na działce nr [...] położonej w miejscowości B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].02.2007r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...].02.1997r, znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - 1/2 bliźniaka oraz szczelnego zbiornika na śmieci na działce nr [...] położonej w miejscowości B.. W ustawowym terminie A. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania oraz dokonaniu analizy całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Przesłanki te zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 kpa. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r, Nr 10, poz. 46), przy projektowaniu budynków należy zachować odległość zabudowy od granic działki co najmniej 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Z zatwierdzonego inkryminowaną decyzją projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściana z otworem okiennym zwrócona w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr [...] znajduje się w odległości 2 m od tej granicy. Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika ponadto, że w ścianie tej został zaprojektowany także wykusz wysunięty 2 m przed jej lico. Powyższe stanowi rażące naruszenie powołanego wyżej § 12 ust 4 pkt 1 rozporządzenia. Należy także zauważyć, że jak wynika z powyższego projekt zagospodarowania terenu nie jest spójny z projektem architektoniczne - budowlanym. Ponadto zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r., nr 89, poz. 414 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany został sporządzony przez K. B. posiadającego uprawnienia budowlane do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków a także do sporządzania projektów budowli nie będących budynkami. Budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie można zakwalifikować do żadnej z wymienionych wyżej kategorii, co oznacza, że projekt został sporządzony przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień budowlanych, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ I instancji zauważył, że w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki nie zaprojektowano miejsca do gromadzenia odpadów stałych co narusza §22 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zgodnie z postanowieniami §36 ust. 1 rozporządzenia odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno - gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych -15 m, 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 7,5 m. Zaś zgodnie z postanowieniami ust. 2. odległości, o których mowa w ust. 1, na nie skanalizowanych terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej powinny wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Organ wskazał także, że wbrew §36 ust. 2 w/w rozporządzenia zbiornik na nieczystości ciekłe został zaprojektowany w odległości mniejszej niż 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Reasumując organ stwierdził, że badana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także art 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co obliguje organ nadzorczy do wyeliminowania tejże decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 § pkt 2 kpa. A. K. złożyła odwołanie od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że K. B. - autor projektu posiada wszelkie wymagane do tego uprawnienia co podnosiła już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto podniosła, że z uwagi na fakt, iż przez działkę nr [...], na której skarżąca wybudowała dom przebiega gazociąg średniego ciśnienia P. wydał dodatkowe warunki odległości przedmiotowego budynku od rurociągu - 2 m. Spełnienie warunku odległości od rurociągu gazowego stało się możliwe jedynie poprzez zmianę usytuowania budynku w kierunku granic działki nr [...]. Wszystkie okoliczności związane z uzgodnieniami z P. były znane organowi, który prowadził postępowanie wyjaśniające przed zatwierdzeniem warunków zabudowy i wydaniem pozwolenia na budowę. Podniosła także, ze podjęła próbę doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Doszła do porozumienia z właścicielem działki sąsiedniej, który wyraził zgodę na sprzedaż pasa ziemi, aby powiększyć w ten sposób odległość od granicy 2 m do 4 m. Wójt Gminy Ż. nie wyraził zgody na podział działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na skutek rozpoznania odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2007r. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt postępowania administracyjnego odwołanie to zostało sporządzone w dniu 20 lutego 2007r. natomiast wpłynęło do organu I instancji w dniu 23 listopada 2007r. na co wskazuje prezentata urzędu wojewódzkiego. Odwołanie to zostało złożone osobiście w sekretariacie (pismo z dnia 25.01 2008r. w aktach administracyjnych). Art. 129 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (które Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela) rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości wyrażonej w art. 16 kpa (tak m.in. wyrok NSA z dnia 4.06.1982r. ONSA 1082/1/52). Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać czy odwołanie odpowiada warunkom formalnym to jest m.in. czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Stwierdzenie przez organ, że termin ten został przekroczony skutkuje koniecznością wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 kpa. Dopiero zatem ustalenie, że odwołanie spełnia warunki formalne rodzi po stronie organu obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 138 kpa. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej wskazać należy, że organ nie wyjaśnił w należyty sposób w/w okoliczności. Jak wynika z akt administracyjnym decyzja organu I instancji została doręczona A. K. dnia 8 lutego 2007r. (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki; wyjaśnienie Urzędu Pocztowego k. 7 akt administracyjnych). Tymczasem - jak zostało wskazane na wstępie - odwołanie będące przedmiotem rozpoznania wpłynęło bezpośrednio do organu dnia 23.11.2007r. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby, że rzeczone odwołanie wpłynęło do urzędu w innej dacie. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podaje, że odwołanie "zostało złożone w ustawowym terminie". Również skarżąca na rozprawie dnia 25 marca 2009r. wyjaśniła, że odwołanie, które znajduje się w aktach sprawy jest kolejnym odwołaniem, które złożyła w niniejszej sprawie. Pierwsze wysłała pocztą jednakże nieprawidłowo zaadresowała (pomyliła nr domu). Ponieważ przesyłka nie została jej zwrócona jako nie doręczona była przekonana, że pomimo wadliwego adresu doręczono ją adresatowi. Gdy udała się do Urzędu Wojewódzkiego w G. celem uzyskania informacji o terminie rozpoznania sprawy dowiedziała się, że odwołanie nie wpłynęło do organu. W tej sytuacji złożyła jego odpis, który znajduje się w aktach sprawy. Okoliczność ta winna być szczegółowo wyjaśniona przez organ. Dopiero bowiem wyjaśnienie, że odwołanie wpłynęło w ustawowym - 14 dniowym terminie (lub z uchybieniem terminu, który został przywrócony) będzie upoważniło organ do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77§1 i 107 kpa w zw. z art. 129 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, że skarżąca uchybiła ustawowemu terminowi będzie skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art. 134 kpa. W przeciwnym razie organ ponownie rozpozna i rozstrzygnie sprawę zgodnie z zasadami zawartymi w art. 138 kpa. Nie mogą przy tym ujść uwadze organu następujące okoliczności: Organ I instancji przyjął , iż decyzja Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] lutego 1997r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt. 1c ustawy - Prawo budowlane z 1974r. z uwagi na niezgodność z przepisami §12 ust. ust. 4 pkt 1 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek ten został bowiem usytuowany ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Uszło natomiast uwadze organu, że §12 ust. 6 cyt. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania inkryminowanej decyzji dopuszcza usytuowanie budynku z zastrzeżeniem §270 ust. 2 bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt. 2 lecz nie mniejszej niż 1,5 m jeżeli w projekcie zagospodarowania zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje ażeby organ poczynił jakiekolwiek ustalenia w w/w zakresie. Organ winien ocenić przy tym czy i ewentualnie jakie znaczenie dla oceny powyższej przesłanki ma fakt, że sąsiednia działka jest (i była w dacie wydawania inkryminowanej decyzji) niezabudowana z uwagi przebiegającą przez nią linie wysokiego napięcia. Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, że wyrokiem z dnia 5.03.2001 r. w sprawie P 11/2000 (Dz.U. nr 17, poz. 207) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Wyrok ten został bowiem wydany po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 1997r. Dalej - organ ponownie wyjaśni, odnosząc się do zarzutu skarżącej, czy K. B. posiada odpowiednie uprawnienia budowlane do sporządzenia projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją. Z dołączonych do skargi kserokopii pism wynika, że w/w projektant posiada uprawnienia projektowe architektoniczne w budownictwie jednorodzinnym zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000m3. Obowiązkiem organu będzie również odniesienie się do zarzutów skarżącej co do rażącego- w ocenie organu - naruszenia §8 ust. 3 pkt. 2, §22 i §36 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1994r. Organ dokona przy tym analizy czy uchybienia projektu w omawianym zakresie stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt. 2 kpa a analiza ta zostanie zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107§3 kpa. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że nie jest dopuszczalne podciąganie wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane i rażące (tak m.in. wyrok WSA z dnia 4.03.2004 IVSA 3121/02 lex 156916) . I wreszcie - dla oceny czy decyzja Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] lutego 1997r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa organ winien także rozważyć czy skutki społeczno - gospodarcze naruszenia prawa są do zaakceptowania z zasadą praworządności. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych skutki jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z 25.09.2007 IIOSK 111/06, wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r., IIIARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r., VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Dopiero analiza tych wszystkich okoliczności, po uprzednim wyjaśnieniu spełnienia warunków formalnych odwołania (co raz jeszcze należy podkreślić) pozwoli organowi należycie rozstrzygnąć, czy decyzja rażąco narusza prawo a to skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Z tych wszystkich względów - w oparciu o treść art. 146§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.