VII SA/Wa 1425/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Szczepan Borowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2025 r. znak: DOR.7100.84.2025.JZA w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB", "organ centralny"), postanowieniem z dnia 21 maja 2025 r. znak: DOR.7100.84.2025.JZA, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) – stwierdził niedopuszczalność odwołania W. L. (dalej: "Skarżący") od pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ wojewódzki") z 6 marca 2025 r., znak: WOP.7641.18.2025.AKA. Do wydania postanowienia GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. Pismem z 6 marca 2025 r., znak: WOP.7641.18.2025.AKA, Mazowiecki WINB przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB w W.", "organ powiatowy") - celem rozpatrzenia na podstawie art. 232 § 2 k.p.a. - skargę W. L. z 15 stycznia 2025 r., sprecyzowaną pismem z 16 lutego 2025 r. Powyższa skarga dotyczyła pracownika organu powiatowego, który w dniu 8 stycznia 2025 r. przeprowadził czynności kontrolne dotyczące utwardzenia terenu oraz ogrodzenia na nieruchomości położonej przy ul. [...] 7 i 7A w K. Pismem z 22 marca 2025 r., sprecyzowanym pismem z 14 kwietnia 2025 r. i uzupełnionym pismem z 14 maja 2025 r. W. L. wniósł do GINB "odwołanie" od ww. pisma, argumentując, że w rzeczywistości stanowi ono decyzje administracyjną i zarzucił organowi wojewódzkiemu umorzenie postępowania w sprawie skargi na działanie pracownika organu powiatowego. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z 21 maja 2025 r. znak: DOR.7100.84.2025.JZA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania W. L. W uzasadnieniu ww. postanowienia GINB wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Organ centralny nadmienił następnie, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 7 lutego 2024 r., sygn. akt Il SA/Gd 772/23). Dalej GINB powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt Il OSK 1661/06, w którym wyjaśniono, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. również wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2912/21 ). Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. W ocenie GINB, z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organ centralny przypomniał, że jak wskazano w wyroku NSA z 24 lutego 2016 r., sygn. akt Il OSK 1569/14, przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony. Aby w grę mogło wchodzić wydanie decyzji musi istnieć podstawa do decyzyjnego załatwienia sprawy. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Według GINB, zaskarżone odwołaniem W. L. pismo Mazowieckiego WINB z 6 marca 2025 r. nie stanowi decyzji w zaprezentowanym rozumieniu. Powyższe pismo organu stanowi jedynie czynność materialno-techniczną i odnosi się do wyjaśnień organu wojewódzkiego w zakresie przekazania organowi powiatowemu na podstawie art. 232 § 2 k.p.a. skargi na pracownika tego organu. GINB zaznaczył, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a. nie mają formy decyzji administracyjnej. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 232 § 2 k.p.a. skargę na pracownika można przekazać do załatwienia również jego przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia. Przepis art. 232 k.p.a. nie określa formy przekazania skargi ani zawiadomienia o jej przekazaniu. Przekazanie skargi będzie stanowić czynność techniczną. Zawiadomienie również nie wymaga formy postanowienia. Będzie ono stanowiło zwykłe pismo kierowane do skarżącego (A. Matan, w: Łaszczyca, Martysz, Matan, Komentarz, t. 2, 2007, s. 457). W przekonaniu GINB, za prawidłowością przyjętego stanowiska co do braku podstaw uznania pisma Mazowieckiego WINB z 6 marca 2025 r. za decyzję administracyjną przemawia również okoliczność, że – jak wskazał organ wojewódzki w piśmie z 7 maja 2025 r., znak: WOP. 7641.18.2025.AKA – w ramach postępowania skargowego, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, GINB stwierdził, że pismo organu wojewódzkiego przekazujące skargę celem rozpatrzenia, nie może stanowić decyzji administracyjnej i dlatego nie przysługuje w stosunku do niego prawo wniesienia odwołania. Odnosząc się natomiast od zawartego w "odwołaniach" żądania przeprowadzenia ponownej kontroli spornej nieruchomości, GINB wyjaśnił, że wykracza ono poza zakres przedmiotowego postępowania. Podkreślił, że do kompetencji organu powiatowego na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418) – należą m.in. zadania związane z prowadzeniem postępowań, których przedmiotem jest legalizacja samowoli budowlanej (art. 48-51 ustawy - Prawo budowlane). GINB wyjaśnił, że nie może wpływać na merytoryczny przebieg postępowania prowadzonego przez organ powiatowy, jak i zgodnie z treścią art. 19 i 20 k.p.a. przestrzega z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a także instancyjnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. L., wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Skarżący wskazał, że w Polsce obowiązuje dwuinstancyjność w nadzorze budowlanym, a pomimo tego, skarga wniesiona przez niego na pracownika PINB w W. i tak ostatecznie trafiła do rozpoznania przez ten organ, z czym Skarżący całkowicie się nie zgadza. Zdaniem Skarżącego nie może być tak, by to inspektor PINB w W. przeprowadzający kontrolę dysponował całkowitą dowolnością w interpretacji przepisów prawa, a o zasadności wniesionej skargi rozstrzygał ten sam organ powiatowy. Skarżący zakwestionował także sposób przeprowadzenia kontroli, a w szczególności brak zapewnienia udziału w tych czynnościach ustanowionego przez niego pełnomocnika. Autor skargi powołał się również na opinię prawną sporządzoną na jego zlecenie, a dotyczącą przeprowadzonych kontroli dotyczących naruszenia stosunków wodnych przez jego sąsiada. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 maja 2025 r. znak: DOR.7100.84.2025.JZA, stwierdzające niedopuszczalność odwołania W. L. od pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2025 r., znak: WOP. 7641.18.2025.AKA, przy którym organ wojewódzki – działając na podstawie art. 232 § 2 k.p.a. – przekazał PINB w W. skargę W. L. na pracownika tegoż organu powiatowego. Postanowienie GINB zostało oparte na dyspozycji art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że organ odwoławczy po wpływie środka zaskarżenia, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do badania dopuszczalności odwołania (zażalenia), zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności odwołania bądź zażalenia oraz uchybienia terminu do ich wniesienia prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1825/22, LEX nr 3537365). Oznacza to, że w każdym przypadku, gdy organ odwoławczy przystępuje do badania odwołania lub zażalenia, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić dopuszczalność wniesionego środka, a dopiero potem przystępuje do jego analizy. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma wobec tego charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym, przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 399/23, LEX nr 3726665). Mając to na uwadze należy wyjaśnić, że granice orzekania przez tutejszy Sąd wytycza procesowa treść zaskarżonego postanowienia. Jego formalnoprawny charakter (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania), pozostawia poza oceną podniesione przez Skarżącego zarzuty, dotyczące naruszenia – w ocenie Skarżącego – przepisów prawa materialnego, w tym dotyczących prawidłowości i zasadności czynności kontrolnych dokonanych w ramach prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie robót zrealizowanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] 7 i 7A w K. Przedmiot badania Sądu w niniejszej sprawie musi zatem ograniczać się wyłącznie do kontroli legalności postanowienia o niedopuszczalności odwołania i nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. W orzeczeniu formalnoprawnym kończącym sprawę nie ma bowiem możliwości odniesienia się do jej meritum. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia GINB z 21 maja 2025 r., Sąd ocenił, że stanowisko procesowe tego organu było prawidłowe z następujących przyczyn. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a. może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Te pierwsze przejawiają się w braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Powyższy przepis obliguje organ m.in. do weryfikacji wniesionego odwołania bądź zażalenia pod kątem jego dopuszczalności, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W przypadku rozpatrzenia środka zaskarżenia in meriti, pomimo jego niedopuszczalności, wydane orzeczenie dotknięte byłoby wadą nieważności. Z uwagi na powyższe kwestia zbadania dopuszczalności odwołania lub zażalenia wyprzedza dokonanie merytorycznej oceny zasadności wniesionego środka zaskarżenia. W powyższej sprawie organ wojewódzki zasadnie stwierdził, że wystąpiła niedopuszczalność odwołania z uwagi na przyczynę o charakterze przedmiotowym. Nie jest bowiem możliwe zaskarżenie odwołaniem pisma Mazowieckiego WINB z 6 marca 2025 r., znak: WOP. 7641.18.2025.AKA, które oparte zostało na przepisie art. 232 § 2 k.p.a. O ile można zrozumieć pewne rozżalenie Skarżącego, że wniesiona przez niego skarga na pracownika organu powiatowego została przekazana temu właśnie organowi celem rozpatrzenia, to trzeba podkreślić, że tego rodzaju postępowanie wprost przewiduje właśnie wskazany wyżej art. 232 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do treści tegoż przepisu, skargę na pracownika można przekazać do załatwienia również jego przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia. W sprawie nie jest sporne, że taką właśnie skargę do organu wojewódzkiego na postępowanie pracownika powiatowego organu nadzoru budowlanego złożył Skarżący i to właśnie przy piśmie z dnia 6 marca 2025 r. skarga to została przekazana do rozpatrzenia jego przełożonemu służbowemu, którym jest PINB w W. Wbrew stanowisku Skarżącego, pisma Mazowieckiego WINB z dnia 6 marca 2025 r. nie można natomiast uznać za decyzję, od której przysługuje odwołanie. Wymaga bowiem podkreślenia, że o kwalifikacji pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski. W powszechnie powoływanym i aprobowanym na przestrzeni lat przez doktrynę oraz judykaturę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, z 9 – 10, poz. 169) wyjaśniono, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., ale tylko jeśli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Fundamentalną kwestią w kontrolowanej sprawie jest wobec tego brak rozstrzygnięcia dokonanego pismem Mazowieckiego WINB z dnia 6 marca 2025 r. Pismo przekazujące skargę na pracownika organu w trybie art. 232 § 2 k.p.a. nie może być utożsamiane z wydaniem rozstrzygnięcia. Czynność przekazania skargi, jak wskazuje się w nauce, nie stanowi aktu administracyjnego, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych. Pismo Mazowieckiego WINB nie przyznaje stronom postępowania jakichkolwiek uprawnień, jak też nie konkretyzuje obowiązków na nich nakładanych. Pismu organu wojewódzkiego z 6 marca 2025 r. nie sposób także przypisać władczego charakteru. Pomimo, iż zawiera ono niektóre elementy, jakie spotkać można również w decyzji administracyjnej czy postanowieniu, to nie spełnia jednak wszystkich warunków, które należy przypisywać decyzji czy postanowieniu, w tym przede wszystkim nie zawiera ono władczego rozstrzygnięcia skierowanego do podmiotu stosunku administracyjnoprawnego, a tym samym do podmiotu mogącego być stroną postępowania administracyjnego. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, w sprawie przekazania skargi do załatwienia nie jest konieczne podejmowanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Może więc ono nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej. O przekazaniu skargi należy tylko zawiadomić skarżącego (zob. Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opubl. WKP 2023). Oznacza to, że przekazanie skargi do załatwienia na podstawie art. 232 § 2 k.p.a. następuje w drodze zwykłej czynności technicznej, nie wymaga choćby formy postanowienia i nie służy na nie środek zaskarżenia, w tym skarga do sądu administracyjnego. Zawiadomienie skarżącego o przekazaniu skargi następuje w drodze zwykłego pisma skierowanego do skarżącego (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Opubl. WKP 2023). W konsekwencji tego należy uznać, że GINB prawidłowo stwierdził niedopuszczalność "odwołania" wniesionego przez Skarżącego od pisma organu wojewódzkiego z 6 marca 2025 r. przekazującego skargę na pracownika PINB w W. jego przełożonemu służbowemu. Pisma tego nie sposób bowiem zakwalifikować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługiwałoby odwołanie, stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe, tutejszy Sąd badając sprawę nie stwierdził naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, zaś w ustalonych okolicznościach faktycznych organ prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.