VII SA/Wa 1427/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zarządu Powiatu [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakazał użytkowania kładki dla pieszych w ciągu ulicy T. [...] w R., w km [...] linii kolejowej [...] W. – K. oraz nakazał zarządcy drogi powiatowej nr [...], tj. Zarządowi Powiatu [...]: - naprawę lub wymianę osłon przeciwporażeniowych na kładce, - wymianę przewodów uszyniających na izolowane, - zastosowanie zwierników wielokrotnego działania w miejsce iskiernika, - zbadanie skuteczności ochrony przeciwporażeniowej po naprawie lub wymianie osłon przeciwporażeniowych, przez osobę posiadającą kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych, potwierdzone protokołem, - naprawę uszkodzonej instalacji oświetleniowej przy klatce, w terminie do dnia 31 maja 2011 r. Zdaniem organu podstawą nałożenia obowiązku było stwierdzenie, że przedmiotowa klatka jest w nieodpowiednim stanie technicznym o może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Organ podał, że wskazana kładka dla pieszych zlokalizowana jest w ciągu drogi powiatowej nr [...] ( ulicy T. [...] w R.) przechodzącej nad torami kolejowymi linii kolejowej [...] W. – K., w km [...]. A więc przedmiotem postępowania jest skrzyżowanie dwupoziomowe linii kolejowej z drogą publiczną przeznaczoną tylko dla pieszych, zdefiniowane w § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 33, poz. 144 z późn. zm.). Droga powiatowa, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.),jest drogą publiczną. Dla dróg powiatowych, w myśl art. 19 ust 2 pkt 3 ww. ustawy, zarządcą drogi jest zarząd powiatu. Natomiast jak stanowi art. 20 pkt 4 ww. ustawy do zarządcy drogi należy m. in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich ( kładki), urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że kładka ( zdefiniowana w art. 4 pkt. 12 i 13 ww. ustawy) wchodząca w skład ciągu pieszego ( chodnika) będącego elementem drogi powiatowej ( ulicy) winna być utrzymywana w należytym stanie technicznym przez zarządcę drogi - w niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Zarząd Powiatu [...] Wobec tego, adresatem postanowień przewidzianych w art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Bezspornym jest, że przedmiotowa kładka zlokalizowana jest na obszarze kolejowym zdefiniowanym z art. 4 ust 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.). Stan własności obiektu budowlanego ( nieruchomości na której jest zlokalizowany) nie przesądza jednak o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. W przypadku dróg publicznych podmiot odpowiedzialny za utrzymanie został jednoznacznie wskazany w przepisie art. 19 ust 2 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Powiatu [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: 1) naruszenie art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż to Zarządca Powiatu [...] jest zobowiązany, jako zarządca obiektu budowlanego do dokonania szeregu czynności, mających na celu umożliwienie użytkowania kładki dla pieszych przy ul. K. w R. w km [...],[...] linii kolejowej [...] W. - K. 2) naruszenie art.7, art. 8 i art. 77§ 1 i 4 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie przeanalizowanie treści istotnych w niniejszej sprawie dokumentów, tj, KW nr [...] rubryka 1.4, podrubryka 1.4.1.,1.p.4; decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., [...] stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe "P [...]" z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu z jednoczesnym nieodpłatnym nabyciem naniesień znajdujących się na przedmiotowych nieruchomościach, jak również nie wzięcia pod uwagę faktu, iż ciąg drogi powiatowej nr [...] - ul. K., będący w zarządzie Zarządu Powiatu [...], obejmuje działki sąsiednie do działki nr [...] obręb [...], na której usytuowana jest przedmiotowa kładka. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art, 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 . k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a. Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140. k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 66 ustawy Prawo budowlane, który nakłada na właściwy organ obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. I tak zgodnie z treścią paragrafu 1 powołanego artykułu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2)jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3)jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jego funkcjom. Rodzaj podejmowanych przez organ nakazów zależny jest od ustalonych potrzeb. W decyzji opartej na tym przepisie zakazać można również użytkowania obiektu lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tych okolicznościach wydany na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie może budzić wątpliwości. Podkreślić należy, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3 ww. ustawy, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości ( por. wyrok z dnia 14 lipca 1998 r. IV SA 1420/96 - niepublik.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonej decyzji, pomimo legalności działań organów rozpoznających sprawę, wymagała stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Na wstępie koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota, bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. NSA w wyroku z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87 podkreślał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Co więcej organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy także podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony ( art. 104 k.p.a.) W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu II instancji uznać należy za naruszające przepisy postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w treści odwołania, a w szczególności dotyczących tego, że przedmiotowy obiekt - kładka dla pieszych - nie znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] ul. K.. Usytuowany jest na działce, która nie stanowi własność Powiatu natomiast jest w użytkowaniu wieczystym P., nie znajduje się w ciągu drogi - bowiem ulica K. przebiega na sąsiednich działkach. Fakt ten potwierdzają również złożenie przez skarżącego zdjęcia. W odwołaniu podkreślono, że kładka nie jest związana z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu ani z potrzebami drogi, natomiast jest elementem infrastruktury kolejowej niezbędnym do obsługi pasażerów, bowiem stanowi jedyną możliwość prawidłowego opuszczenia peronu przez podróżnych. Organ w końcu nie odniósł się do zarzutu, że Powiat nie jest zarządcą przedmiotowej kładki w rozumieniu przepisów prawa, a więc podmiotem, który może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa Budowlanego. Organ nie ustalił również kto jest właścicielem wiaduktu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i dokonane ustalenia uzasadnić stosownie do wymogów określonych w art. 107 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. C, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak w sentencji wyroku.