VII SA/Wa 1428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek P. w W. ("skarżący") - na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., "k.p.a.") - odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z [...] maja 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji GINB przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powołaną decyzją z [...] maja 2013 r. [...] WINB nakazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - wobec budowli hydrotechnicznych, regulacyjnych stanowiących: 1) tamę podłużną oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], zlokalizowaną na W. w jej km od 382+145,8 do 383+975; 2) poprzeczki łączące się z tamą podłużną i lewym brzegiem W. oznaczone numerami ewidencyjnymi: a) [...] - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+205,25, b) [...] - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+142,80, c) [...] - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+60,3, d) [...] - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+67,40, e) [...] - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+49,30, zlokalizowanych w miejscowości R., gmina G. w powiecie kozienickim, usunięcie nieprawidłowości - w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. - doprowadzających te obiekty do właściwego stanu technicznego (w tym eliminujących występujące zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), poprzez wykonanie określonych robót budowlanych przywracających ich pierwotne parametry. Decyzja [...] WINB z [...] maja 2013 r. została zmieniona decyzją tego organu z [...] lipca 2014 r., nr [...], w zakresie terminu wypełnienia obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w sentencji decyzji - do dnia 31 grudnia 2015 r. Następnie [...] WINB, po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją GINB z [...] listopada 2016 r., odmówił uchylenia - w trybie art. 155 k.p.a. - własnej decyzji z [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/17, oddalił skargę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na decyzję GINB z [...] listopada 2016 r. Pismem z 17 stycznia 2018 r. P. wniosło o uchylenie decyzji [...] WINB z [...] maja 2013 r. w trybie art. 161 k.p.a., wskazując, że "w inny sposób nie można zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej". W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że wykonanie obowiązków nałożonych weryfikowaną decyzją "sprowadza się do konieczności odkopania zalądowanych urządzeń wodnych, przeprowadzenia ich remontu tak, że będą wystawione na niszczące działanie nurtu rzeki W., podczas gdy obecny stan zalądowania (przykrycia tych urządzeń naniesionych rzeką materiałów skalnych) w stu procentach zrealizował cel, dla których urządzenia te zostały zbudowane (...), wykonanie decyzji organu prowadzi do konieczności odkopania zasypanych piaskiem budowli, zupełnie niepotrzebną naprawę i ponowne zakrycie ich piaskiem, nie poprawiając stanu bezpieczeństwa wału przeciwpowodziowego i mieszkańców R. a wręcz zwiększając ich zagrożenie. Działanie takie nieodparcie nasuwa obawę o nieuzasadnione wydatkowanie środków z Budżetu Skarbu Państwa". Po rozpatrzeniu sprawy GINB, w uzasadnieniu kontrolowanego przez Sąd w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia, wyjaśnił na wstępie, że art. 161 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa. Przepis ten stanowi odstępstwo od podstawowej zasady, jaką jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wskazane przesłanki w ww. przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie decyzji ostatecznej, w trybie art. 161 § 1 k.p.a., odnosi się wyłącznie do ochrony, w sytuacjach wyjątkowych, wartości szczególnie cennych i może nastąpić jedynie wówczas, gdy w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05). Dalej GINB podkreślił, że że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 k.p.a. organ nadzoru nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, którą to oceną jest związany, ale bada wyłącznie tę sprawę w aspekcie określonych art. 161 k.p.a. przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, w związku z tzw. stanem nagłej konieczności administracyjnej. Innymi słowy ocenia on wyłącznie, czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy GINB wskazał, że skarżący nie udowodnił, aby weryfikowana decyzja wywoływała stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo konieczność zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa. Z samej treści decyzji, ani okoliczności jej wydania nie wynika żaden stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nie istnieje stan nagłej konieczności administracyjnej wskazujący na potrzebę eliminacji z obrotu prawnego weryfikowanej decyzji. Decyzja [...] WINB została wydana w 2013 r. Jak wynika z pisma skarżącego z kwietnia 2014 r. "w 2012 r. przedmiotowa budowla faktycznie była w złym stanie technicznym, miała uszkodzenia, które stwarzały niebezpieczeństwo jej zniszczenia, a konsekwencji podmycia na dalszym odcinku brzegu i uszkodzenia stopy wału przeciwpowodziowego. W rzece pojawiły się łachy i wyspy, a same koryto rzeki w lewej odnodze niebezpiecznie zbliżyło się do stopy wału przeciwpowodziowego. Tym samym tama nie spełniała założonych celów i nie chroniła brzegu przed erozją." GINP podniósł, że według twierdzeń skarżącego, na skutek niewykonania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. i upływu czasu nastąpiło naturalne zjawisko zalądowania tzn. urządzenia zostały przykryte naniesionymi przez rzekę materiałami skalnymi i obecnie nie można mówić o niewłaściwym stanie technicznym tamy podłużnej i związanych z nią poprzeczek. Zdaniem Skarżącego wykonanie prac polegających na remoncie zakrytych materiałem mineralnym naniesionym przez rzekę urządzeń wodnych wiąże się z niepotrzebnymi wydatkami. W ocenie GINB, wydatki te nie oznaczają jednak, że zachodzi potrzeba zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej. Natomiast ewentualne koszty robót budowlanych poniesionych w celu umocnienia tamy oraz poprzeczek są kosztami wykonania decyzji administracyjnej, a nie szkodą wynikającą z jej wykonania dla gospodarki narodowej. Ponadto, według organu, koszty wykonania decyzji nie mogą stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych. Nie ma znaczenia czy koszty te poniesie Skarb Państwa, czy inny podmiot. Nie ma podstaw do traktowania w inny sposób adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w zależności od tego czy są to podmioty publiczne, czy prywatne, zaś kosztów tych (nawet znacznych), nie należy utożsamiać ze szkodami dla gospodarki narodowej dlatego, że obowiązany do ich poniesienia jest Skarb Państwa. Dalej GINB podkreślił, że na ocenę czy zachodzą przesłanki z art. 161 k.p.a., nie ma wpływu również celowość lub niecelowość wykonywania decyzji. Celowość nałożenia określonych obowiązków podlega ocenie w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu zwykłym winna być przez skarżącego kwestionowana. Natomiast bezprzedmiotowość wykonania decyzji, która jest następstwem zdarzeń mających miejsce po wydaniu decyzji, tj. naturalnego zalądowania urządzeń wodnych, nie wynika ani z samej decyzji, ani okoliczności jej wydania. Bezprzedmiotowość decyzji nie jest również przesłanką określoną umożliwiającą uchylenie decyzji w trybie art. 161 k.p.a. Tym samym, w ocenie organu, niezasadne było przeprowadzenie na wniosek skarżącego dowodu z opinii biegłego hydrotechnika ze specjalnością w zakresie systemowej regulacji rzek na okoliczność celowości i skutków wprowadzania zaskarżonych decyzji w życie. Nawet bowiem, gdyby biegły potwierdził twierdzenia skarżącego co do tego, że obecnie, ze względu na przykrycie spornych urządzeń materiałem naniesionym przez rzekę, niecelowe jest ich odkopanie i wyremontowanie, ustalenia te, nie mogłyby stanowić podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 161 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. wniosło P., zarzucając niewyjaśnienie należycie stanu faktycznego, prowadzące do niemożności dokonania obiektywnej oceny, będącego podstawą do orzekania w niniejszej sprawie, a w szczególności przyjęcie, że intencją wniosku jest chęć uniknięcia wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie troska wnioskodawcy zapobieżenia wystąpienia istotnej szkody w gospodarce narodowej, zagrażającej także zdrowiu i życiu ludzi (art. 7 i 77 oraz 8 § 1 w zw. z art. 161 § 1 kpa). Skarżący wniósł o uchylenie powołanej na wstępie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, kiedy tama powstała, jaki był cel jej budowy oraz zaprzeczono stanowisku organu. Zdaniem strony skarżącej, wykonanie decyzji [...] WINB prowadzi do konieczności odkopania zasypanych plaskiem budowli, zupełnie niepotrzebną naprawę i ponowne zakrycie ich plaskiem, nie poprawiając stanu bezpieczeństwa wału przeciwpowodziowego i mieszkańców R. a wręcz zwiększając ich zagrożenie. Na podstawie oględzin dokonanych w lipcu i wrześniu 2017 r. przez służby RZGW w W. stwierdzono, że powstałe w latach wcześniejszych odsypiska piaszczyste powstałe na ww. budowlach regulacyjnych (tama podłużna wraz z jej pięcioma poprzeczkami) stabilizują się poprzez sukcesywne zarastanie roślinnością naturalną (trawy I samosiejki wiklinowe). Sytuacja jest stabilna i na bieżąco monitorowana przez pracowników Nadzoru Wodnego w P. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, wykonanie decyzji nakazujących remont zakrytych materiałem skalnym urządzeń wodnych doprowadzi do kosztownych prac ziemnych, następnie budowlanych, a potem konieczności ich corocznego odbudowywania po sezonie zimowym, a jeśli znowu dojdzie do ich zalądowania ponownego ich odkopania. Wiąże się to z niepotrzebnymi wydatkami inwestycyjnymi, w sytuacji gdy środki te potrzebne są na innych odcinkach tej rzeki. Strona skarżąca podniosła, że z materiału sprawy jednoznacznie wynika, iż realizacja nakazu wydanego przez organy nadzoru budowlanego przyniesie wyłącznie szkody gospodarce narodowej, nie tylko z powodu poniesienia niezasadnych prac budowlanych, ale także w związku z powstaniem zagrożenia powodzią, jeżeli odkopane urządzenia wodne zostaną rozmyte przez napierające wody rzeki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw albowiem w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r., wydana na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., zgodnie z którym Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Trafnie GINB podkreślił, że dla zastosowania niniejszego przepisu niezbędne jest spełnienie kumulatywnie dwóch przesłanek: 1) istnienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo niebezpieczeństwa poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa; 2) w inny sposób niż poprzez uchylenie (lub zmianę) decyzji nie można usunąć stanów jak wyżej. Wskazać także należy, że w literaturze prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w którym wskazuje się, że przez "inny sposób" należy rozumieć przewidziane w przepisach k.p.a. przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Nie każda więc decyzja ostateczna może być zmieniona w trybie art. 161 § 1 k.p.a., lecz tylko taka, która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów: art. 145 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania), art. 156 § 1 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji), przepisów szczególnych (art. 163 k. p. a.) czy art. 154 i 155 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 r., III RN 52/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 331, tak też W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 236). Organ może zatem uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 161 § 1 k.p.a. wówczas, gdy decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w wyżej wskazanych przepisach. Z akt sprawy wynika, że organy administracji prowadziły, na wniosek skarżącego, postępowanie o uchylenie ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] maja 2013 r., w trybie art. 155 k.p.a., które zakończyło się negatywnie dla skarżącego. Wyrok Wojewódzkiego do Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/17, oddalający skargę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na decyzję GINB z [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej jest prawomocny. Sąd wówczas wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, tymczasem skarżący dąży do wyeliminowania w tym trybie decyzji, powołując się na zmianę stanu faktycznego. W świetle powyższego, nie wypowiadając się jednocześnie czy takie rozstrzygnięcie mogłoby być ewentualnie wydane w oparciu o postępowanie w innych trybach nadzwyczajnych, w ocenie Sądu, prawidłowe jest ustalenie organu, że nie występują w sprawie pozostałe przesłanki usprawiedliwiające zastosowanie art. 161 § 1 k. p. a. Po pierwsze: zauważyć należy, że przepis ten może mieć zastosowanie, gdy przesłanki w nim określone (zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego oraz poważne szkody dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa) wynikają z treści samej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1987 r., II SA 1553/86, opubl. w OSP 1988, z. 9, poz. 199). Przesłanki takie nie wynikają z treści decyzji [...] WINB z [...] maja 2013 r. Należy podkreślić, że ww. decyzją organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, we wskazanym terminie, poprzez doprowadzenie budowli hydrotecznicznych, regulacyjnych do właściwego stanu technicznego poprzez wykonanie określonych prac. A zatem obowiązkiem organu była ocena czy nakaz wykonania tych robót spowoduje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego lub poważne szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Nie ulega wątpliwości Sądu, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo ocenił, że nałożony na inwestora obowiązek nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. Dalej: wskazuje się także, że przewidziana w art. 161 § 1 i 2 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Pojęcie "poważne szkody w gospodarce narodowej", które należy do pojęć niedookreślonych (nieostrych) jest kategorią prawną i podlega niewątpliwie kontroli. W przedmiotowej sprawie materiał dokumentacyjny, w tym twierdzenia skarżącego, nie dają podstaw do przyjęcia, że ww. przesłanka ziściła się. Wbrew zatem zarzutom skarżącego prawidłowo także organ administracji ocenił, że decyzja [...] WINB nakładająca ww. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (pomimo, że niewątpliwie niosąca za sobą znaczne wydatki dla inwestora) nie przyniesie poważnej szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Spełnienia tej przesłanki skarżący upatruje w kosztownych pracach ziemnych, następnie budowlanych, a potem konieczności ich corocznego odbudowywania po sezonie zimowym. Są to zdaniem skarżącego niepotrzebne wydatki, czyli szkoda - w jego ocenie - "zasadza się na zbędności wykonania nakazanych robót". Tymczasem, jak słusznie zauważył GINB, sam skarżący w piśmie z 15 kwietnia 2014 r. wskazał, że: "w 2012 r. przedmiotowa budowla faktycznie była w złym stanie technicznym, miała uszkodzenia które stwarzały niebezpieczeństwo jej zniszczenia, a konsekwencji podmycia na dalszym odcinku brzegu i uszkodzenia stopy wału przeciwpowodziowego. W rzece pojawiły się łachy i wyspy, a same koryto rzeki w lewej odnodze niebezpiecznie zbliżyło się do stopy wału przeciwpowodziowego. Tym samym tama nie spełniała założonych celów i nie chroniła brzegu przed erozją". W takim stanie sprawy zapadła decyzja [...] WINB z 2013 r. W ocenie Sądu takie rozumienie tej przesłanki przez skarżącego, nie uzasadnia twierdzenia, że istnieje realne niebezpieczeństwo poważnej szkody dla gospodarki narodowej, której należy zapobiec. Należy także podkreślić, że stan zagrażający poważnym szkodom winien być rozumiany jako realnie istniejący, rzeczywisty i aktualny. Wobec tego nie chodzi tutaj o stan domniemywany ani też przewidywany. W konsekwencji, nie ma zatem racji skarżący, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 161 § 1 k.p.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ w sposób wystarczający wyjaśnił okoliczności niezbędne do wydania decyzji. Konkludując, należy uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – tym samym skargę należało oddalić.