VII SA/Wa 1429/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2000 r. Nr [...], na podstawie art. 104 Kpa - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 9 poz. 26 ze zm.), art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 1995 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Prezydentem [...] opublikowanym w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...] w związku z treścią art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości przy ul. [...] w [...] z dnia [...] października 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na modernizację instalacji gazowej polegającej na wymianie wewnętrznej instalacji gazowej oraz przeniesienie kurków głównych gazu na zewnątrz budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż inwestor: 1) przedstawił kompletny projekt budowlany, który posiada niezbędne sprawdzenia, uzgodnienia i opinie, 2) do akt dołączył opinię kominiarską, 3) wykazał się aktualnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] Nr [...] z dnia [...] października 1999 r. Wniosek o pozwolenie na budowę został sformułowany w oparciu o decyzję Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości przy ul. [...] w [...] z dnia [...] października 2000 r. o wymianie instalacji gazowej w budynku ze względu na bardzo zły stan techniczny instalacji gazowej. Stan techniczny ustalono protokolarnie w dniu 29 stycznia 1999 r. i 11 marca 2000 r. podczas corocznych kontroli szczelności. W wyniku odwołań S. Z. i Z. A. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. Po rozpatrzeniu skarg S. Z. i Z. A. wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r. o sygn. akt IVSA 3198-3199/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w decyzję Wojewody [...]. W skardze skarżący zarzucili, że pozwolenie na modernizację instalacji gazowej zostało udzielone pomimo, że nie została podjęta uchwała właścicieli lokali. Ponadto podnieśli, że nie zachodziła potrzeba wymiany całej instalacji gazowej w budynku zwłaszcza, że w budynku były inne pilniejsze roboty. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że podlega ona uchyleniu z innych powodów niż podniesione w skardze. A mianowicie, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 7 Kpa). Skarżący nie byli stronami postępowania przed organem pierwszej instancji, a odwołanie wnieśli dnia [...] stycznia 2001 r. W związku z tym obowiązkiem organu odwoławczego była ocena wniesionego odwołania w kontekście regulacji zawartej w art. 134 Kpa. O ile organ drugiej instancji uznałby, że odwołanie wniesiono w terminie w dalszej kolejności należało rozważyć, czy skarżący są stroną postępowania. Jak wynika z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy miał w tej kwestii pewne wątpliwości, lecz nie znalazły one wyrazu w treści rozstrzygnięcia. W związku z tym podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 ONSA 1999, z. 4, poz. 119) ukształtował się pogląd zgodnie z którym ustalenie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony nie stanowi podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, lecz prowadzi do umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa). Powyższe stanowisko uzasadnia się tym, że ustalenie, iż podmiot, który wniósł środek odwoławczy nie ma przymiotu strony następuje w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Ustalenie takiej przesłanki stanowi przyczynę zakończenia postępowania w drugiej instancji w sposób określony w art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Ponadto uzasadnienie decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, gdyż nie zawiera ono uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne jest nader lakoniczne. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołań S. Z. i Z. A., decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, iż "odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną niniejszego postępowania". W opinii organu II instancji stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] jest Wspólnota Mieszkaniowa. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. S.Z. i Z. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż ze względu na prawo do złożenia skargi, które przysługuje zgodnie z konstytucją i art. 221 Kpa wszystkim obywatelom, rozważania czy skarżący byli stroną w sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe. Ponadto skarżący podnieśli, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. została wydana bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto uzasadnienie decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, gdyż nie zawiera ono uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne jest nader lakoniczne. Zdaniem skarżących wskazane w wyroku z dnia 29 maja 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny błędy zostały powtórzone przez Wojewodę [...] w ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2004 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wymienione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2004 r., na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe ze skargi Z. A., wobec cofnięcia skargi przez skarżącego. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem administracyjnym w Warszawie toczyło się w tej sytuacji ze skargi S. Z. Art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenia sądu administracyjnego wywierają skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, w którym zostały wydane. Rozstrzygnięcia sądów administracyjnych bowiem obejmują swoim zasięgiem dalsze postępowanie administracyjne i ewentualne przyszłe rozstrzygnięcia sądów. Wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu II instancji. Wojewoda [...] wydając ponownie decyzję z dnia [...] września 2004 r., winien zgodnie z treścią art. 153 w/w ustawy wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie, ponieważ jak wskazano organ administracyjny jest związany orzeczeniem sądu administracyjnego w sprawie. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pełni do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r. Organ odwoławczy uwzględnił uzasadnienie w sposób wybiórczy stwierdzając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż "...odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną niniejszego postępowania", oraz że "...odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony co prowadzi do umorzenia postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Ustalenie takiej przesłanki stanowi przyczynę zakończenia postępowania w drugiej instancji w sposób określony w art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2003 r. o sygn. akt IVSA 3198-3199/01 wskazał, iż S. Z. i Z. A. nie byli stronami przed organem pierwszej instancji. Dlatego też obowiązkiem organu odwoławczego winna być przede wszystkim ocena wniesionego odwołania w kontekście regulacji art. 134 Kpa, ponieważ w pierwszej kolejności organ powinien zbadać czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Dopiero po ustaleniu, że odwołanie wniesiono w terminie, organ mógłby rozważyć i rozstrzygnąć czy skarżący są stronami postępowania. Burmistrz Gminy [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2001 r., którym przekazywał Wojewodzie [...] odwołanie S. Z. i Z. A. wskazał, iż odwołanie to wniesiono po terminie. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie odniósł się do kwestii czy zachowano termin do wniesienia odwołania. Organ naruszył art. 7 Kpa, który stanowi podstawową zasadę postępowania administracyjnego, iż organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z art. 7 Kpa pozostaje art. 77 § 1 Kpa, który stanowi, iż organ jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji naruszył również art. 107 § 3 Kpa, który stanowi m.in., iż obowiązkiem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu nie zawarł żadnego stwierdzenia w przedmiocie zachowania terminu. Organ nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, a przeszedł od razu do zagadnienia przymiotu strony i wydał decyzję w oparciu o art. 138 Kpa. Jak już wskazano wyżej obowiązkiem organu odwoławczego zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 29 maja 2003 r. była ocena wniesionego odwołania w kontekście regulacji zawartej w art. 134 Kpa. Gdyby bowiem organ ustalił, że termin do wniesienia odwołania nie został zachowany, organ odwoławczy winien stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie zostałby przywrócony stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 2 Kpa). Oznaczałoby bowiem, weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem takiej, która korzysta z ochrony trwałości decyzji w myśl art. 16 § 1 Kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego IVSA 273/98 Lex 48734). Naruszenie przepisów art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 134 Kpa i art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje więc uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.