VII SA/Wa 1429/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na nadbudowę skargę oddala. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i wydał M. P. oraz J. P. pozwolenie na nadbudowę istniejącego murowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu skargi K. G., którą organ potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005r. Prezydent [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strefa oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki własnej inwestora, a nadto, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. znak : [...] po rozpatrzeniu odwołania K. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ uznał, że brak jest oddziaływania planowanej nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na istniejący budynek odwołującego się, gdyż projektowana inwestycja nie polega na wybudowaniu nowego obiektu, a jedynie na przebudowie poddasza w istniejącym już od lat sześćdziesiątych budynku mieszkalnym. W takiej sytuacji nie może być mowy o oddziaływaniu na działkę skarżącego, zatem w żaden sposób nie naruszono przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z czym nie może dojść do jakiegokolwiek naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym odwołującego się. Organ wskazał, że realizacja omawianej inwestycji w żaden sposób nie utrudni ani nie pogorszy warunków istniejących w budynku skarżącego, tj. nie będzie on znajdować się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku. W konsekwencji nie może być zatem mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości a tym samym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz zarządom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Odnośnie braku połączenia działki inwestora z drogą publiczną organ podał, że przedmiotowa inwestycja polega tylko na dobudowie, a nie budowie nowego budynku, zatem organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie miał obowiązku badania dostępu inwestycji do drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego, inwestycja nie ograniczy swobodnego korzystania z działki odwołującego się a zatem organ pierwszej instancji słusznie wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł K. G.. Skarżący podniósł, że Prezydent [...] mając świadomość, iż wnioskodawca może nie posiadać dojazdu do nieruchomości, a co za tym idzie może nie mieć pełni praw do korzystania z nieruchomości na cele budowlane, zignorował tę kwestię i z pominięciem osób, których prawa materialne naruszają inwestorzy wydał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego. Niezrozumiałym dla skarżącego jest przedstawione przez Wojewodę stwierdzenie, ze skoro decyzja dotyczy nadbudowy istniejącego budynku, a nie budowy nowego to kwestię prawa inwestora do dojazdu do nieruchomości można pominąć. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tylko w takim zakresie jest możliwa jego sądowa kontrola. Jak zasadnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji odmowa wznowienia postępowania może nastąpić w sytuacji gdy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podstawę rozstrzygnięcia organów stanowi art. 149 § 3 k.p.a. zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Z treści art. 149 § 2 k.p.a. określającego skutki postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że decyzje o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych przypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną w sprawie, albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., gdy termin ten nie został przywrócony. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1995r., SA/Po 416/95 Mon. Pod. 1996, NT 7 s. 214 w którym stwierdzono, że odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić przy tym należy, iż mieć "Interes prawny" znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności. Zanim zostanie przeprowadzone na żądanie strony postępowanie organ zobowiązany jest ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie, a więc ocenić czy konkretna osoba (fizyczna lub prawna) jest, czy też nie jest stroną postępowania. W świetle art. 28 K.p.a. podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony i tym samym nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w postępowaniu rozstrzygnięć. Organy dokonując oceny kto jest stroną postępowania w niniejszej sprawie rozstrzygały w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowiący materialno – prawną podstawę kwestionowanej decyzji oraz w oparciu o art. 28 k.p.a. Oznacza to, że badając interes prawny wnioskodawcy w świetle art. 28 k.p.a. uznaje się jego legitymację formalną do udziału w sprawie o wznowienie postępowania, a następnie bada się jego interes wynikający z przepisów prawa materialnego po myśli art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.). W razie ustalenia, że istnieje przepis prawa administracyjnego, który został naruszony przez projektowaną inwestycję, w taki sposób, iż może ona oddziaływać na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej należy przyjąć, że podmiot legitymujący się takim przepisem staje się (lub był pominiętą) stroną postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. Wszelkie naruszenia interesów faktycznych, czy też przepisów z poza systemu prawa administracyjnego związanych z szeroko pojętymi procesami budowlanymi, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie dają podstaw do udziału w charakterze strony tego stosunku administracyjnego. Dlatego też zasadne było dokonanie badania przymiotu strony w postępowaniu wstępnym badającym kwestie formalnej legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w ramach tak ukształtowanego przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu, skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z braku dostępu działki inwestora do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy połączenie działki inwestora z drogą publiczną zapewnione było początkowo przez teren własnej działki, a po jej podziale, poprzez wydzieloną z nieruchomości sąsiedniej część działki, która faktycznie służyła jako droga dojazdowa do obu posesji. W momencie wydawania przez organ decyzji dla tej części działki nie była ustanowiona służebność drogi koniecznej, a zatem kwestia dojazdu do drogi publicznej nie była uregulowana prawnie, tylko nieformalnie ustalona przez strony. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego rozpatrywanie utrudnień w dostępie do drogi publicznej dotyczy jedynie naruszenia praw osób trzecich, które przez projektowaną inwestycję pozbawione zostały dostępu do drogi publicznej (art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego). Por też komentarz do Prawa budowlanego Z. Cieślik Lex /el 2005. Jest oczywiste, że w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż przedmiotem zarzutów skarżącego jest to, iż na skutek podjętych postępowań podważył prawo dostępu do drogi publicznej działki będącej przedmiotem inwestycji (nadbudowy) i z tego powodu uważa, że pozbawienie dostępu działki inwestora do drogi publicznej daje mu prawne podstawy do kwestionowania nadbudowy w drodze wznowienia postępowania.. Tymczasem skutecznie kwestionując prawo dostępu inwestora do drogi publicznej po dotychczas wykorzystywanej drodze, skarżący potwierdził, iż dostęp do drogi publicznej nie jest prawnie uregulowany, wywodzi zatem swój interes z ochrony posiadania swojej działki, to oznacza jednak, że skarżący domaga się uznania go za stronę z tytułu naruszania jego interesu faktycznego, a nie interesu prawnego objętego regulacją administracyjną. Kwestie warunkujące możliwość zabudowy działki w zależności od dostępu do drogi publicznej są przedmiotem innej regulacji prawnej, a mianowicie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Dostęp do drogi publicznej rozpatrywany jest przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 tej ustawy). Nie są to natomiast warunki badane przez organy administracji budowlanej przy wydawaniu pozwolenia budowlanego, tym bardziej, że jak wynika z przytoczonych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie dostępu do drogi publicznej oznacza również dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zakwestionowanie dotychczasowego dostępu do drogi publicznej nie znosi samo przez się budowlanego charakteru działki inwestora, nie zamyka też drogi cywilnej do ustalenia innego dojazdu, szczególnie, iż z materiałów sprawy wynika, że wydzielone zostały części działek sąsiadujących z drogą publiczną tworząc pas gruntu dochodzący do działki inwestora, a plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje utworzenie na tym terenie drogi publicznej, która będzie przebiegała zarówno przez działki skarżącego jak i inwestora. Zasadne ustalenia organów powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanych orzeczeń. Por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1999.07.07 IV SA 1492/98, LEX nr 47835 "Zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia, w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji (hałas, utrudnienia komunikacyjne) nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżącej, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych". W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).