VII SA/Wa 1431/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 138§ pkt 1 w zw. z art. 127 § 3kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. po rozpatrzeniu wniosku A. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2013r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nakazującą inwestorowi: A. Ś. wykonanie rozbiórki budynku garażu dwustanowiskowego wraz z wiatą o wymiarach łącznych po obrysie zewnętrznym; 7,50m x 8,53m, wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], została wydana w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art.156§ 1Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art.16 § 1 Kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, a zatem nie może rozpatrzeć sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych- ustalenie czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art.156 § 1Kpa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznając sprawę w trybie nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], w bezpośredniej bliskości granicy z działką nr [...]. W dniu [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał oględzin na miejscu. W wyniku oględzin ustalił, że kontrolowany budynek jest budynkiem parterowym, niepodpiwniczonym z dachem dwuspadowym o różnym nachyleniu połaci dachowych. Budynek wewnątrz i zewnątrz otynkowany, wewnątrz wykonana została posadzka betonowa. Ściany zewnętrzne murowane z pustaków skawińskich. W budynku znajduje się jedno pomieszczenie, nad którym wykonano strop w postaci płyty żelbetonowej. Wejście na stryszek przez okienko z zewnątrz zamontowane w ścianie północnej. Więźba dachowa drewniana, dach kryty dachówką ceramiczną. W ścianie wschodniej zamontowane zostały dwie bramy rolowane. Od strony działki nr [...] ściana murowana pełna o grubości 30-32 cm, warstwowa ze styropianem w środku. Budynek posiada wymiary po obrysie zewnętrznym 7,50 x 6,60 m. dodatkowo od strony zachodniej połać dachu została przedłużona i podparta trzema słupami, tworząc formę wiaty o wymiarach 7,50 x 1,93 m. Łączna powierzchnia zabudowy obiektu wynosi; 49,5 m2 + 14,5m2=64m2. Z oświadczenia S. Ś. wynika, że budynek powstał we wrześniu – październiku 2009 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z akt sprawy zgromadzonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego tj. pisma z dnia [...] lipca 2010 r., mapy geodezyjnej z dnia [...] października 2007 r. oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej opracowanej w dniu [...] czerwca 2010 r. wynika, że w miejscu usytuowania budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jeszcze w październiku 2007r. znajdował się budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej – stodoła. Biorąc pod uwagę wyżej opisane ustalenia organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w [...] zasadnie uznał, że wyżej opisane roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę nowego obiektu budowlanego, w wyniku których powstał całkiem nowy budynek o innych parametrach, tj. innej kubaturze, powierzchni i kształcie zabudowy skutkujący zmianą zagospodarowania działki, długości, szerokości, wysokości w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powyższego, ustalenie, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, obligowało powiatowy organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane. Prowadząc postępowanie legalizacyjne PINB [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...]na podstawie art. 48ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora A. Ś., obowiązek; 1. wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budowa budynku, na działce nr [...] w [...], gm. [...]. 2. przedłożenia w Inspektoracie w terminie do [...] listopada 2012 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. A także w przypadku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź z decyzją o w.z.i.z.t. – 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 i ust. 3) oraz aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt o jej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. jest wykonanie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na niego przez organ, stosownie do ust. 3 powyższego przepisu. Przepis art. 48 ust. 4 Prawa Budowlanego stanowi, że przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę . Z tego względu w ocenie organu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu została wydana zgodnie z prawem. W świetle powyżej przedstawionego faktycznego i prawnego stanu sprawy [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa – decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...]. Konkludując powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Czerwca 2013 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], znak; [...], nie jest dotknięta żadną z wad określonych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie, że wykonane przez inwestora roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę, organ wskazał, że w świetle w art. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, nie można wykonanych robót zakwalifikować jako przebudowy, gdyż powstał nowy obiekt o innej kubaturze, powierzchni i kształcie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. Ś.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB-u z [...] Kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie ; 1. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej; p.b.) poprzez przyjęcie, że nałożenie obowiązku rozbiórki całego obiektu powstaje w zgodzie z prawem podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu I, jak i II instancji wynika, co w konsekwencji przekłada się na brak precyzyjnego określenia przedmiotu nakazu i czyni decyzję trwale niewykonalną; 2. art. 51 ust. 1 p. b. w zw. z art. 3 pkt 7a p. b. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z budową (rozbudową) w myśl art. 3 pkt. 6 p. b., podczas gdy w rzeczywistości inwestor dokonał jedynie przebudowy, co w konsekwencji winno skutkować wszczęciem trybu naprawczego i wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 p. b. ; 3. art. 156 § 1pkt 2i 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] (znak sprawy; [...]) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] (znak sprawy; [...][...]) w sytuacji gdy ww. decyzje są trwałe niewykonalne oraz zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; 4. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób właściwy, co w konsekwencji spowodowało wydanie zaskarżonego aktu bez podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm. zwana dalej " p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba ze dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p. p. s. a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k. p. a. decyzje, od nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisła interpretację tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a.. Rozstrzygnięcie kończące takie postepowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, ze wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień; Organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki garażu dwustanowiskowego wraz z wiatą na działce o nr [...] w miejscowości [...] wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Analizując zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy Sąd podziela w całości ustalenia organów, iż skarżący w miejsce istniejącego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej wybudował nowy budynek o innych parametrach, tj. kubaturze, powierzchni, długości, szerokości i wysokości bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji organ zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia określonych w art. 48dokumentów, następnie wobec niewykonania obowiązków nakazał rozbiórkę budynku. Przy czym należy podkreślić, iż zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane konsekwencją niewykonania obowiązków o których mowa w ust. 3, jest wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie bowiem z poglądem przyjętym w orzecznictwie sadowo-administracyjnym, w wyniku nie spełnienia w określonym terminie obowiązków, strona traci prawo legalizacji samowoli budowlanej. Sąd podziela ustalenia i ocenę organu, iż weryfikowana w postepowaniu nadzorczym decyzja nie jest dotknięta żadna z wad kwalifikowanych o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2), bowiem, w niniejszej sprawie wydana decyzja nie została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w przepisie prawa materialnego. Nie jest dotknięta także wadą wskazaną w pkt 5 w/w przepisu – czyli wadą niewykonalności bowiem nie istniały w dacie jej wydania i nie istnieją trwałe obiektywne przeszkody w jej wykonaniu. Przy czym należy podkreślić, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy tez negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.