VII SA/Wa 1431/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D.D. na postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając orzeczenie GINB wyjaśnił, że postanowieniem z [...] lutego 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wznowienia, na wniosek [...], postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] października 2017 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o jedną kondygnację na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Na postanowienie to [...] złożyła zażalenie do GINB. Po rozpatrzeniu zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy, GINB stwierdził, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wznowienie postępowania administracyjnego, inaczej niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje zastosowanie, gdy wada tkwi nie w samym rozstrzygnięciu, lecz w postępowaniu administracyjnym, które owo rozstrzygnięcie poprzedzało. Stąd wady powodujące wznowienie postępowania mają charakter wad proceduralnych. Postępowanie wznowieniowe składa się w istocie z dwóch etapów. Pierwszym z nich jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający), w trakcie którego organ bada wyłącznie kwestię formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Na tym etapie ocenie winno podlegać tylko to czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia określoną przepisem art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, właściwy organ może merytorycznie badać przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt. 1-8 k.p.a., a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a. W przeciwnym przypadku organ odmawia wznowienia postępowania, w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, skarżąca pismem z [...] września 2018 r. (uzupełnionym pismem z [...] listopada 2018 r.), przekazanymi do organu wojewódzkiego przy piśmie Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r., wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...]. Z analizy treści ww. podań wynika, że swoje żądanie skarżąca oparła na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego Wojewody z [...] października 2017 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...], wskazując, że [...] wniosła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż dowiedziała się o wydaniu decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...] lipca 2017 r., co najmniej z pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r., którym to pismem Starosta przekazał Wojewodzie [...] jej odwołanie i odwołanie [...]. W piśmie tym dokładnie oznaczono tę decyzję, poprzez wskazanie jej numeru, znaku sprawy, oraz organu, który ja wydał, a także treści podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z uwagi na fakt, że decyzją ostateczną w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], GUNB pismem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wezwał [...] do wskazania i udokumentowania daty, w jakiej dowiedziała się o ww. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. (art. 148 §2 k.p.a.). To strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością pozwalającą na ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przez upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia. Na stronie żądającej wznowienia postępowania, spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe wezwanie [...] wskazała, że o ww. decyzji organu wojewódzkiego z [...] października 2017 r., dowiedziała się "w sierpniu 2018 r." Tym samym, pomimo stworzonych ku temu możliwości procesowych, wnioskodawczyni nie wskazała daty dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji ze ścisłością pozwalającą na ustalenie, że jej podanie z [...] września 2018 r., zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. GINB wyjaśnił też, że w treści postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...] (doręczonego [...] w dniu [...] września 2017 r.) organ wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie, w dniu [...] lipca 2017 r., została już wydana przez Starostę (...) decyzja nr [...] o znaku [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o jedną kondygnację przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina m. [...], działka nr [...] obręb [...]. Z informacji z pisma Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., wynika że od powyższej decyzji odwołanie wniosła, w ustawowym terminie, [...], będąca stroną powyższego postępowania przed organem pierwszej instancji. Zasadność tego odwołania będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Jakkolwiek dowiedzenie się o postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...], nie jest tożsame z dowiedzeniem się o decyzji organu wojewódzkiego, to jednak z powyższego wynika, że [...] wiedziała o toczącym się postępowaniu znacznie wcześniej nim złożyła wniosek o wznowienie. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe i wobec nieudowodnienia przez skarżącą zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienia postępowania GINB uznał, że podanie [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 5 czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. W skardze skarżąca stwierdziła, że to na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i wyjaśnienia materiału dowodowego (art. 7 i 8 k.p.a.), a zaskarżone postanowienie jej nie przekonuje. Skarżąca stwierdziła, że o decyzji ostatecznej do wiedziała się od [...] w sierpniu 2018 r. i trudno od niej wymagać, by dokładnie pamiętała datę dowiedzenia się o decyzji. Podobnie, niezasadnym jest oczekiwanie organu, aby zadbała o dowód potwierdzający ową datę. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było prawidłowe, a skarga niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że strona może skutecznie prawnie złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyłącznie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Organ prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że to na skarżącej spoczywał obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania lub decyzji (art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.) stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Co więcej ten obowiązek dowodowy, spoczywający na osobie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania wiąże się z obowiązkiem na tyle dokładnego wskazania daty, aby można było ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Jak podkreśla się w doktrynie, należy więc przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. Oczywiście, organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i może uznać za dostateczny dowód nawet oświadczenie strony, tłumacząc w uzasadnieniu, dlaczego dał wiarę stronie – tak np. komentarz do art. 148 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019 i powołana tam literatura. W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. (jak w sprawie niniejszej), to organ w pierwszej kolejności bada zachowanie terminu do jego wniesienia (por. np. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13, CBOSA). Art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji osobie żądającej wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się bowiem w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła z którego pochodzi informacja. "Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzje wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona tu dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy" (op. cit.). Jak wynika z powyższego, po pierwsze to na podmiocie wnoszącym o wznowienie postępowania i powołującym się na fakt, że bez swojej winy był pozbawiony udziału w sprawie zakończonej ostateczną decyzją spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy dokładnie dowiedział się o decyzji, a po drugie takiemu podmiotowi decyzja nie musi być doręczona, wystarcza powzięcie wiadomości, że została wydana. W sprawie zawisłej przed tut. Sądem skarżąca – na żądanie organu (pismo Starostwa Powiatowego z [...] października 2018 r.) oświadczyła w piśmie z [...] listopada 2018 r., że "nie potrafi podać daty dowiedzenia się o decyzji, ponieważ jej nie otrzymała". Wiedza zaś skarżącej o decyzji miała wynikać z tego, że sąsiaduje z działką, na której rozpoczęto budowę. Jak jednak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącej (data prezentaty Starostwa Powiatowego w [...] – [...] sierpnia 2018 r.), zatytułowanego "odwołanie od decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak sprawy [...]" w dacie sporządzania tego pisma skarżąca wiedziała już o trwającym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Postanowieniem z [...] września 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania i odwołania [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, prawomocnym wyrokiem z 13 marca 2018 r. oddalił skargę skarżącej na ww. postanowienie. Słusznie zauważył Wojewoda [...], jako organ I instancji, w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, że skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r., z pisma Starosty z [...] sierpnia 2017 r., o przekazaniu Wojewodzie [...] jej ww. odwołanie i odwołania [...]. W piśmie tym bowiem dokładnie oznaczono tę decyzję, poprzez wskazanie jej daty, numeru, znaku sprawy, organu, który ją wydał, a także merytorycznej treści decyzji. Nieprawidłowo jednak uznał Wojewoda, że skarżąca [...] sierpnia 2017 r. uzyskała również wszelkie informacje pozwalające określić decyzję, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Jak bowiem słusznie wyjaśnił tę kwestię GINB (wskazując w uzasadnieniu decyzji, że ww. decyzja Starosty [...] nie byłą ostateczna) - decyzją ostateczną była decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r., znak: [...]. Dlatego też termin do złożenia podania o wznowienie postępowania powinien być liczony od daty dowiedzenia się przez skarżącą o ww. decyzji ostatecznej. Dlatego też, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., GINB wezwał skarżącą pismem z [...] kwietnia 2019 r. do wskazania i udokumentowania daty, w jakiej dowiedziała się o ww. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r., zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. Skarżąca, w odpowiedzi, stwierdziła, że o ww. decyzji Wojewody z [...] października 2017 r. dowiedziała się w sierpniu 2018 r. Skoro więc podanie o wznowienie postępowania złożone zostało [...] września 2018 r., to obowiązkiem skarżącej było wykazania (i udowodnienie), że o kwestionowanej decyzji dowiedziała się nie później, niż na miesiąc przed taką datą złożenia podania. Tego warunku nie spełnia określenie daty dowiedzenia się o decyzji "w sierpniu 2018 r.", gdyż złożenie podania nie miało miejsca 1 września, a [...] września 2018 r. Skarżąca nie wykazała więc, że jej podanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., pomimo, że GINB w postępowaniu odwoławczym (w piśmie z 18 kwietnia 2019 r.) wyraźnie poinformował ją, że datę powyższą powinna udokumentować, a jeżeli tego nie uczyni, organ wyda rozstrzygnięcie w oparciu o posiadane dowody. Dlatego słusznie uznał organ II instancji, że skarżąca nie wykazała, że został przez nią dochowany miesięczny termin do złożenia podania w wypadku żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. (art. 148 § 2 k.p.a.). W takim zaś wypadku obowiązkiem organu II instancji było utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia podania. Wada zaś uzasadnienia postanowienia organu I instancji, o której była mowa powyżej, została przez GINB usunięta przez poprawne określenie ostatecznej decyzji w postępowaniu zwykłym oraz daty jej wydania. Z powyższych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.