VII SA/Wa 1433/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi M. B. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. i H. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010r., stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2009r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] maja 2009r. nakazano M. B. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Następnie organ powiatowy wydał w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2009r., którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę pięciu budynków (mieszkalno - pensjonatowego i 4 budynków rekreacyjno -letniskowych) wraz z instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, drogami wewnętrznymi i miejscami postojowymi na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Organ stwierdził, że badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 51 ust 4 ww. ustawy. Zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest bowiem niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] miejscowości [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 1998r. Nr 18, poz. 134), dalej zw. planem, co z kolei rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji budynki nr [...], z uwagi na wyposażenie każdego z nich w instalację co., nie stanowią budynków rekreacyjno-letniskowych, lecz wielorodzinne całoroczne budynki mieszkalne, służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkalnych, nie zaś rekreacyjno-letniskowe. Mieszkalny, wielorodzinny charakter inwestycji potwierdza również wyposażenie każdego z lokali we własny aneks kuchenny, pomieszczenie higieniczno-sanitarne, przy jednoczesnym braku wydzielenia recepcji oraz pomieszczenia gospodarczego. Powyższe oznacza, że rażąco naruszony został pkt 3.1. miejscowego planu gm. Rewal, dopuszczający realizację wyłącznie zabudowy rekreacyjnej. Organ podniósł ponadto, że zatwierdzony projekt narusza również postanowienia miejscowego planu co do dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Z analizy projektu budowlanego (rys. 31, 39, 47, 56) wynika jednoznacznie, że "poziom 1" wszystkich zaprojektowanych budynków oparty został na podporach, co wypełnia § 63 ust. 2 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 54 ze zm.). Oznacza to, że powierzchnię zabudowy stanowi pole powierzchni wyznaczone przez zewnętrzne ściany "poziomu 1" inwestycji, nie zaś jak przyjęto przyziemia. Tym samym powierzchnia zabudowy wynosi 1355,97 m2, co stanowi 40,80%, gdzie 3323,00 stanowi powierzchnię całkowitą działki nr ew. 1033 (wypis z rejestru gruntów z dnia 15 grudnia 2008r), przekraczając tym samym maksymalną dopuszczalną na tym obszarze wartość. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i H. B. wnosząc o jej o uchylenie w całości i zarzucając naruszenie: - art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że weryfikowaną decyzję wydano z pominięciem ustaleń miejscowego planu; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że badaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa - art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej uzasadnienia co do zarzutów odwołania oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę wydania decyzji przez organ I instancji; W ocenie skarżących organ odwoławczy z naruszeniem powołanego przepisu obliczył powierzchnie zabudowy ww. budynków i nieprawidłowo przyjął, że rozwiązania konstrukcyjne świadczą, że zaprojektowano budynki wielorodzinne, a nie rekreacji indywidualnej w rozumieniu § 3 pkt 7 warunków technicznych. Wskazali, że wyposażenie każdego lokalu w węzeł sanitarny oraz aneks kuchenny nie dyskwalifikuje takiego lokalu jako przeznaczonego do rekreacji. Ponadto, zaprojektowane budynki oparte są na kondygnacji przyziemia i dodatkowych podporach. Definicja filaru (wskazana w internetowej encyklopedii Wikipedia) nie znajduje zastosowania do podpory, która rozszerza się ku górze, nie ma zatem na całej długości takiego samego kształtu przekroju poprzecznego jak filar. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Jest to tryb odmienny od trybu zwyczajnego, który polega jedynie na zbadaniu, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nie może zatem w tym postępowaniu uwzględnić wad - nawet oczywistych -jeśli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Ponadto, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, może mieć miejsce tylko wtedy, gdy organ jednoznacznie, a zatem w sposób oczywisty i bezsporny wykaże, że decyzja narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jak prawidłowe należało ocenić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzję z dnia [...] czerwca 2009r. wydano z rażącym - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn przyjętych przez organ. Przede wszystkim wskazać trzeba, że podstawę prawną weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 51 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym obowiązkiem właściwego organu - przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i pozwalającej na wznowienie robót budowlanych (...)-jest sprawdzenie czy obowiązek, o którym nowa w ust. 1 pkt 3 art. 51 został wykonany. W art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje się m.in., że do zmian zawartych w projekcie zamiennym, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z kolei stanowi, że projekt budowlany winien odpowiadać ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z projektu zamiennego, zatwierdzonego decyzją wydaną w postępowaniu zwyczajnym wynika, że narusza on postanowienia planu w zakresie przekroczenia dopuszczalnej na tym terenie powierzchni zabudowy. Zgodnie bowiem z wypisem z ww. planu działka inwestorów o nr [...] obręb Pobierowo ( powstała po scaleniu działek nr [...] ) położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 28 UT, dla którego w określono dopuszczalną powierzchnię zabudowy, to jest 25% powierzchni w przypadku działek mieszkalno -pensjonatowych oraz 20% w przypadku działek rekreacyjnych. Natomiast jak wynika z ww. projektu budowlanego powierzchnia zabudowy dla planowanych budynków wynosi: budynek nr 1 - 239,69 m2; budynek 1A - 254,76 m2, budynek 1B - 254,76 m2, budynek 1C - 352 m2, budynek 1 D 254,76 m 2, zatem w sumie 1355,97 m2, co stanowi 40,80% powierzchni całkowitej działki nr 1033 wynoszącej 3323 m2. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że sposób dokonanych w projekcie obliczeń powierzchni zabudowy jest wadliwy i niepełny. Zgodnie bowiem z § 63 ust. 2 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. powierzchnią zabudowy jest "pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, w a budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach". Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że jeżeli budynek posadowiony jest na filarach, to przy obliczaniu powierzchni zabudowy bierze się pod uwagę powierzchnię kondygnacji opartej na filarach. Wprawdzie zaprojektowane budynki w części opierają się na przyziemiu, a w części na filarach, tym niemniej powierzchnię ich zabudowy - zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem - winna stanowić płaszczyzna wyznaczona przez rzut poziomy ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku powiększona o płaszczyznę poziomą, tych części budynku, które oparte są na filarach. Fakt ten nie został uwzględniony podczas dokonywania obliczeń powierzchni zabudowy w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego jej ustalenia. Dodać w tym miejscu trzeba, że przez filary należy rozumieć każdą wolno stojącą podporę, na której opiera się kondygnacja budynku, bez względu na to, czy przekrój poprzeczny zachowuje identyczny kształt na całej wysokości filaru, czy też nie. Nie można było zatem zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną w skardze, zgodnie z którą podpory projektowanych budynków nie stanowią filarów w rozumieniu § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżących, naruszenie powołanych wyżej przepisów, należało ocenić, jako rażące. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego, dotyczącego zakwalifikowania planowanych obiektów budowlanych o nr [...] jako budynków mieszkalnych, nie zaś budynków rekreacji indywidualnej. Wskazać bowiem trzeba, że w świetle treści § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej warunkami technicznymi, przez budynek rekreacji indywidualnej rozumieć należy budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Zdaniem Sądu, sam fakt wyposażenia każdego z wymienionych obiektów w aneks kuchenny i pomieszczenie sanitarne, jak również brak wydzielenia pomieszczeń recepcyjnych, czy gospodarczych nie przesądza o tym, że niemożliwe jest uznanie ich za budynki rekreacji indywidualnej. O powyższym nie przesądza również zamontowanie w wymienionych obiektach instalacji centralnego ogrzewania. Przy dokonywaniu kwalifikacji danej inwestycji jako budynku mieszkalnego bądź rekreacyjnego za kryterium decydujące uznać należy przeznaczenie obiektu. Niewątpliwie wyposażenie powyższych obiektów, a w szczególności instalacja centralnego ogrzewania, pozwala na ich zajmowanie o każdej porze roku, także w warunkach zimowych. Tym niemniej z treści powołanego wyżej § 3 pkt 7 warunków technicznych nie wynika, że wyposażenie konkretnego budynku w sposób umożliwiający jego użytkowanie o każdej porze roku wyklucza możliwość uznania go za budynek rekreacji indywidualnej. Tym samym stanowisko organu odwoławczego, należało w tym zakresie uznać za chybione. Podobnie Sąd ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 8, 9 i 107 § 1 i 3 kpa w związku z brakiem odniesienia się do wniesionego odwołania. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest zatem wykazanie, że naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Taka sytuacja, pomimo braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Organ odwoławczy obowiązany był bowiem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji, zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości, co też uczynił. Kontrola organu odwoławczego musi być bowiem zawsze kontrolą całościową. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim, że organ odwoławczy utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu. Niewątpliwie rozstrzygnięcie obejmuje również powołaną przez organ podstawę prawną. Dopuszczalne było zatem, wbrew zarzutom skargi, inne uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.