VII SA/Wa 1433/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] w [...] Oddział Regionalny w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej [...] w [...] Oddział Regionalny w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] w [...] Oddział Regionalny w [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydane w trybie nadzwyczajnym – tj. stwierdzenia nieważności postanowienia, w następującym stanie sprawy: Pismem z 14 listopada 2014 r. [...] w [...] Oddział Regionalny w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności m. in. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...], nakładającego na właściciela sieci - [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego sieci kanalizacyjnej prowadzącej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie przy ul. [...] w [...], w terminie 2 miesięcy od otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności, strona skarżąca podniosła, że postanowienie z [...] lipca 2014 r. jest dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego z [...] lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2015 r., znak[...], utrzymał w mocy postanowienie organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2015 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1658/15 uchylił postanowienie GINB z [...] maja 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB [...] z [...] lipca 2014 r. Zażalenie na postanowienie organu wojewódzkiego z [...] listopada 2016 r. wniosła w terminie [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 156 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy 27 lutego 2013 r. przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...] w związku z zalewaniem pomieszczeń węzła cieplnego spowodowanym wybijającymi fekaliami z kanalizacji. PINB [...] ustalił, że prawdopodobną przyczyną zalewania pomieszczeń węzła cieplnego w ww. budynku może być wykonanie sieci na odcinku o średnicy Ø300 z trzykrotnym załamaniem pod kątem 90°, brak spadku sieci na jednym z odcinków o długości 15 m pomiędzy studzienkami o poziomie rzędnych dna 14,79 i 14,78, jak również połączenia przedmiotowej sieci z inną o średnicy Ø 300 i ich przejścia do przewodu Ø 200, doprowadzającego ścieki do przepompowni. W związku z powyższym PINB [...] pismem z [...] marca 2013 r., znak: [...], zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Dalej, postanowieniem z [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1490 ze zm.), nałożył na właściciela sieci - [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego sieci kanalizacyjnej prowadzącej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie przy ul. [...] w [...], w terminie 2 miesięcy od otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ powiatowy wskazał, że celem wykonania ekspertyzy jest zbadanie infrastruktury kanalizacyjnej odprowadzającej ścieki z budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] pod względem określenia przyczyny jej nieprawidłowego działania, jak również sprawdzenia jej stanu technicznego. Ekspertyza ma również za zadanie sprecyzowanie wniosków odnośnie możliwości dalszej eksploatacji całej infrastruktury kanalizacyjnej i zakresu wykonania niezbędnych napraw i remontów. Zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W uchwale z 6 listopada 2015 r. sygn. akt II OPS 4/15, NSA wskazał, że na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie. W ww. uchwale NSA przyjął, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter szczególny do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz, że w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81 c ust. 2- 4 Prawa budowlanego. NSA podał też, że należy przyjąć, że jeżeli organ administracji po nałożeniu na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przeprowadzenia kontroli, nałoży na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, to podstawą nałożenia tego obowiązku będzie nie tylko art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także art. 81c ust. 2 tej ustawy. W związku z tym po pierwsze, obowiązek ten należy nałożyć w formie postanowienia, po drugie, na postanowienie to będzie przysługiwało zażalenie. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1658/15, art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W razie nałożenia w takiej sytuacji obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej z powołaniem się jedynie na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego należy przyjąć, że zachodzi błąd co do podstawy prawnej postanowienia, gdyż w istocie podstawą tą jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co powoduje, że na takie postanowienie, niezależnie od zawartego w nim pouczenia, przysługuje zażalenie na podstawie art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie, organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, infrastruktura kanalizacyjna odprowadzająca ścieki z budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] działa w sposób nieprawidłowy doprowadzając do zalewania pomieszczeń węzła cieplnego. W związku z zaistnieniem wątpliwości co do jakości stanu technicznego sieci kanalizacyjnej, organ powiatowy właściwie postanowieniem z 22 lipca 2014 r. nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego sieci kanalizacyjnej prowadzącej do ww. budynku, gdyż organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie samodzielnie (np. podczas przeprowadzenia czynności kontrolnych) ustalić zakresu niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowej sieci kanalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku ze skierowaniem przez PINB [...] postanowienia z [...] lipca 2014 r. do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. [...], organ II instancji podał, że adresatem postanowienia wydanego w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie, organ powiatowy prawidłowo obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego sieci kanalizacyjnej prowadzącej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie przy ul. [...] nałożył na [...] jako właściciela ww. nieruchomości. Powyższe potwierdza informacja zawarta w piśmie Urzędu Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], zgodnie z którym prawo własności do nieruchomości, tj. do działki o nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...], posiada [...] ul. [...],[...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że chybiony jest również zarzut strony, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 81c ustawy - Prawo budowlane przez jego pominięcie. Stwierdził przy tym, że jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1658/15, zapadłym w przedmiotowej sprawie, postanowienie będące przedmiotem postępowania nieważnośclowego, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, jest w istocie postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji wskazany organ podał, że analiza akt sprawy wykazała, że postanowienie organu powiatowego z 22 lipca 2014 r. nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem jego nieważności. W związku z powyższym należało utrzymać w mocy postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2016 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia PINB [...] z [...] lipca 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...],[...] w [...] Oddział Regionalny w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw faktycznych; 2) przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku art. 28 k.p.a. i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 k.c., przez nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego sieci kanalizacyjnej w stosunku do podmiotu nieposiadającego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, 3) zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia, kto jest w rzeczywistości stroną postępowania w niniejszej sprawie. Wskazała, że Skarb Państwa i [...], a obecnie [...] są odrębnymi osobami prawnymi. Fakt powierzenia wykonywania prawa własności jest wyłącznie powiernictwem ustawowym, i nie jest równoznaczny z przeniesieniem prawa własności - Skarb Państwa nie wyzbywa się własności. Dodała, że organ powiatowy w postanowieniu z [...] lipca 2014 r. nie rozpoznał stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowej sieci kanalizacyjnej, nie określił jaki jej odcinek ma być objęty ekspertyzą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB [...] z [...] lipca 2014 r. nakładającego na [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego sieci kanalizacyjnej (prowadzącej do budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]), w zakreślonym terminie. Co istotne, orzeczenia te zapadły na skutek prawomocnego wyroku tut. Sądu, z 23 czerwca 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1658/15, którym przesądzono zaskarżalny charakter ww. postanowienia z 22 lipca 2014 r. (jako znajdującego podstawę prawną także w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego), w konsekwencji - możliwość jego weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenia nieważności (wobec treści art. 126 k.p.a.). Tym samym, zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena ww. postanowienia z 22 lipca 2014 r. w kontekście przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Orzekając w takim przedmiocie, organy w obu instancjach przyjęły, że weryfikowane postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w ww. art. 156. Zważyć przy tym trzeba, że niniejsze postępowanie wywołane zostało wnioskiem strony skarżącej, w którym to wskazano w szczególności na wydanie kwestionowanego postanowienia z wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazując na ten przepis podniesiono, że wadliwie w postanowieniu z [...] lipca 2014 r. określono adresata orzeczenia, błędnie uznając, iż [...] jest właścicielem spornego odcinka sieci kanalizacyjnej. W tym też kontekście -zdaniem Sądu- nie dokonano właściwej analizy w sprawie, i co najmniej przedwcześnie przyjęto, że nie wystąpiła przesłanka nieważności wymieniona w ww. art. 156 § 1 pkt 4; z tego też powodu Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia. O ile bowiem wobec stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania weryfikowanego postanowienia, nie sposób przyjąć, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 62 ust. 3 (w zw. z 81c ust. 2) Prawa budowlanego poprzez orzeczenie na jego podstawie o nakazie wykonania ekspertyzy stanu technicznego sieci kanalizacyjnej (skoro -jak wynika z akt- infrastruktura kanalizacyjna odprowadzająca ścieki z budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] działa nieprawidłowo, doprowadzając do zalewania pomieszczeń węzła cieplnego, co mogło uzasadniać zastosowanie ww. przepisów), o tyle – na podstawie danych wynikających z akt sprawy nie sposób stwierdzić, czy postanowienie wydane ww. przedmiocie skierowano do prawidłowo oznaczonego adresata, którym w tym przypadku (wobec treści art. 61 Prawa budowlanego) mógł być albo właściciel albo zarządca ww. sieci. Oceniając sprawę w ww. kontekście, organ I instancji podał, że właścicielem przedmiotowej sieci jest [...], o czym świadczyć ma treść znajdującej się w aktach sprawy umowy dzierżawy z 1 lipca 2010 r. (zawartej pomiędzy [...] Oddział Regionalny w [...] a Zespołem Zarządców Nieruchomościami [...] w [...], dotyczącej infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej w [...]). Niemniej, organ dokonując takiej oceny nie dysponował całością tego dokumenty, w tym załącznikiem nr 1 stanowiącym integralną część wskazanej umowy a określającym szczegółowo przedmiot tej umowy (w aktach zakończonych weryfikowanym postanowieniem z [...] lipca 2014 r. brak jest wymienionego załącznika do ww. umowy; kompletnej umowy brak także w aktach postępowania nadzorczego), i nie wyjaśnił tym samym, czy sporna sieć stanowi przedmiot powołanej umowy dzierżawy. Należy przy tym dostrzec, że tak we wniosku inicjującym postępowanie, jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, [...] kwestionowała argumentację organu opartą na ww. umowie, właśnie wskazując na jej przedmiot, co w tej sytuacji tym bardziej wymagało dokładnej/szczegółowej analizy - w tym: uzupełnienia akt administracyjnych o pełną treść przywołanego dokumentu z 1 lipca 2010 r. (mającego, jak wynika z uzasadnienia weryfikowanego aktu, decydujące znaczenie dla ustalenia adresata nałożonego obowiązku). To zaś na żadnym etapie niniejszego postępowania nie nastąpiło. Należy przy tym dostrzec, że w zażaleniu wniesionym w niniejszej sprawie strona skarżąca podniosła, że przedmiotem ww. umowy dzierżawy jest budynek hydroforni a nie sieć kanalizacyjna oraz, że przy piśmie z 14 listopada 2014 r. przedłożyła cały teks tej umowy wraz z załącznikami. Argumentacja ta nie została poddana analizie przez organ II instancji. Co więcej, organ II instancji uznając, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła, wskazał na zupełnie inne ustalenia, a mianowicie: powołał się na pismo Urzędu Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r., z którego ma wynikać, że właścicielem działki o nr ew. [...] przy ul. [...] jest [...]. Stwierdzając jak wyżej, organ II instancji nie wziął pod uwagę, że: w trybie stwierdzenia nieważności ważny jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanego orzeczenia; ww. pismo organu nie stanowi o tytule prawnym do nieruchomości; sprawa nie dotyczy działki gruntowej a sieci kanalizacyjnej – jak stanowi zaś art. 49 § 1 k.c. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona; argumentacja organów w ww. kwestii spornej jest bowiem niepełna (oparta na niepełnych ustaleniach), w przypadku organu II instancji – nieuwzględniająca przedmiotu postępowania, jak i treści ww. art. 49 k.c., a przy tym: wskazująca na nierozpatrzenie w całości zarzutów zażalenia. Dlatego też Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym też zakresie Sąd podzielił zarzuty skargi. Orzekając ponownie organ II instancji winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i raz jeszcze dokonać analizy w sprawie, w kontekście przesłanki nieważności uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto, winien odnieść się również do pominiętego w sprawie zarzutu (podniesionego także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a następnie powtórzonego w skardze), dotyczącego dokładnego określenia przedmiotu postępowania i nałożonego obowiązku, oceniając ten aspekt w kontekście ważności badanego postanowienia i treści art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.