VII SA/Wa 1434/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014r. sprawy ze skargi Z. L., K. L., J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Przedmiotem postępowania jest postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013r., znak [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", którym, po rozpatrzeniu zażalenia K. L., Z. L., M. S., J. B., H. S., K. S., J. Ż. i M. K.na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 21 listopada 2011 .r pan K.L. wraz z innymi osobami złożył pismo zatytułowane "Petycja o anulowanie pozwolenia na budowę osiedla TBS w J. W kolejnym piśmie datowanym 28 lutego 2012 r., pan K. L. domagał się unieważnienia: - decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych typ A - 5 budynków, typ B - 10 budynków, na działce nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. Ś. w J., - decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 2011r" Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci uzbrojenia terenu wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla planowanego osiedla budynków wielorodzinnych, na działkach nr ewid. [...],[...], obr. [...], -przy ul. Ś. w J., - uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w użytkowanie wieczyste, w drodze bezprzetargowej, niezabudowanej działki gminnej nr [...] o pow. 56.910 m2 w obr. geod. [...] m. J. Pismo podpisali także M. K., H. S., J. Ż., M. S. oraz J. B. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/wym aktów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując że art. 62 kpa przewiduje łączenie odrębnych postępowań na płaszczyźnie podmiotowej (wielość stron), ale nie jest to możliwe na płaszczyźnie przedmiotowej (wielość spraw). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. L., K. L., M. K., K. S., H. S., J. Ż., M. S. oraz J. B. – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę osiedla TBS w Rejonie [...] dzielnica "W." w J. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalił, iż wnioskodawcami w sprawie stwierdzenia nieważności w/wym są: Z. L., K. L., M. K., K. S. i H. S., J. Ż., M. S. oraz J. B. Mając na uwadze przepis art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w zw z art. 28 ust. 2 k.p.a. organ wskazał, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a także stwierdzenia nieważności takiej decyzji mogą być tylko osoby, których krąg zakreśla art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ badając obszar oddziaływania planowanych budynków ustalił, że wnioskodawcy są właścicielami działek z obrębu [...] w J. o numerach ewid. [...] (M. S.), [...] (K. L. i Z. L.), [...] (H. S. i K. S.), [...] (J. Ż.), [...] (J. B.) i [...] dawniej [...] (M. K.). Powołując się na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, że odległości w linii prostej od granicy należących do wnioskujących działek, w tym między innymi działki należącej do K. L., do najbliższego budynku wielorodzinnego, znajdującego się na działce nr [...] wynoszą od 80 do 100 metrów, natomiast odległość od granicy ww. działek do zlokalizowanego na działce nr [...] parkingu wynosi od około 35 m do ponad 60 m. Wysokość każdego z budynków zlokalizowanych na działce nr [...] jest równa 11,5 m (do kalenicy). Powyższe, w ocenie organu, wskazuje, że z uwagi na odległość dzielącą działki wnioskodawców od inwestycji nie dojdzie do naruszenia uprawnień wnioskodawców. Organ wyjaśnił, że nie dojedzie do naruszenia rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2012 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. ) Projektowana inwestycja nie przesłania budynków ( § 13 ww. rozporządzenia), zachowane są również odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, o których mowa w § 19 oraz odległości wyznaczone przepisem § 23 rozporządzenia (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej). Sporna inwestycja nie niesie z sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych ( rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883.) Projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej budynków usytuowanych na działkach Skarżących. W związku z powyższym organ uznał, że realizacja inwestycji na działce nr [...] nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu należących do wnioskodawców działek, a tym samym nie posiadają oni interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w/w inwestycji. Na skutek wniesionych zażaleń przez K. L., Z. L., M. S., J. B., H. S., K. S., J. Ż. i M. K., zapadło opisane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu organ II instancji, ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Organ podał, że ponownie stwierdził, że wnioskodawcy są właścicielami działek z obrębu [...] w J. o numerach ewid. [...] (M. S.), [...] (K. L. i Z. L.), [...] (H. S. i K. S.), [...] (J. Ż.), [...] (J. B.) i [...] (M. K.). Ustalił także, po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej, że w sąsiedztwie spornej inwestycji, w promieniu kilkudziesięciu metrów od granic działki inwestycyjnej brak działki o numerze ewidencyjnym [...], zaś M. K. nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 2011 r. Mając na uwadze charakter zaprojektowanej inwestycji - budynki mieszkalne wielorodzinne trzykondygnacyjne typ A - 5 budynków, typ B - 10 budynków na działce nr ewid. [...], obr. [...] położonej przy ul. Ś. w J. - organ II instancji uznał, że nie powoduje ona ograniczeń w zagospodarowaniu w/w działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, najbliżej projektowanej inwestycji jest położona działka nr ewid. [...] (należąca do H. S. i K. S.). Działka ta znajduje się w odległości ok. 36 m od najbliższego elementu inwestycji (miejsca postojowe) i jest oddzielona od działki inwestycyjnej działką drogową, nr ewid. [...]. Pozostałe działki należące do skarżących, tj. działki nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...] znajdują się w odległości od około 65 m do około 95 m od najbliższych miejsc postojowych. Projektowany budynek mieszkalny [...] usytuowany jest od najbliżej położonej działki nr ewid. [...]w odległości ok. 80 m, z kolei projektowany budynek mieszkalny [...] znajduje się w odległości ok. 90 m od działek nr ewid. [...],[...] i [...], oraz w odległości przekraczającej 100 m od działki nr ewid. [...], przy czym wysokość projektowanych budynków mieszkalnych wynosi 11, 5 m do kalenicy. ` Zdaniem organu II instancji położenie działek należących do skarżących oraz zaprojektowanych budynków wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z działek skarżących, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Ponownie wskazał, że nie dojdzie do naruszenia przpisów wyżej cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Stwierdził również, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do skarżących (przepis § 29 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej budynków skarżących. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, działki skarżących, nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], a w konsekwencji, brak jest podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że skutki związane z realizacją spornej inwestycji, takie jak zwiększenie ruchu komunikacyjnego, wzrost niebezpieczeństwa na ciągach komunikacyjnych nie przesądzają o statusie skarżących jako strony postępowania. Organ wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron – ustalanego uprzednio, w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, tylko w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Podał, że w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, iż osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z.Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., s.325 i n.) Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. L., K. L., J. Ż., J. B., H. S., K. S., M. S., M. K., dochodząc stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...]. Skarżący podnoszą, że przedmiotowe decyzje zostały podjęte na podstawie nierzetelnych, wręcz sfałszowanych przesłanek. Lokalizacja osiedla pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. Zlekceważono uwarunkowania środowiskowe i nie uwzględniono, że obszar, jaki ma zająć inwestycja stanowi cenny obszar zasilania pobliskiego zbiornika wód podziemnych. Skarżący zarzucają, że organ nie ustosunkował się do kwestii lokalizacji ciągu komunikacyjnego dla projektowanego osiedla, który ma powstać na różnych częściach ich parcel. Generalnie twierdzą, że nie jest zrozumiałe stanowisko organu, który "ucieka" od odpowiedzi na zasadnicze problemy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnić należy, że postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Sąd odrzucił skargę J. Ż., K. S., H. S., M. K., M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zw. "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, że "gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Jak słusznie wskazał organ, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności krąg stron postępowania określany jest w sposób analogiczny, jak postępowaniu zwyczajnym. ( tu: postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającym J. Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych typ A - 5 budynków, typ B - 10 budynków, na działce nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. Ś.w J.). Krąg stron w sprawach o pozwolenie na budowę wyznacza norma wskazana w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o ten przepis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. A zatem źródłem interesu prawnego innych osób niż inwestor są normy prawne regulujące prawo własności lub inne prawo rzeczowe do nieruchomości, a w konsekwencji uzasadniające również prawo zabudowy nieruchomości. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2004r. ( Sygn. akt III SA 1876/99) Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśnił: "stwierdzenie intersu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt prawa stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony", a co za tym idzie o statusie prawnym strony w takim postępowaniu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący interesu prawnego w sprawie nie wykazali. Organ dokonując analizy prawnej ustalił położenie nieruchomości skarżących względem nieruchomości zabudowywanej i prawidłowo wskazał, że odległość ta sprawia, iż nieruchomość inwestora nie oddziaływuje na sytuację prawną nieruchomości skarżących. Organ zbadał także, czy mając na uwadze normy wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, nie zachodzą przesłanki do przyjęcia, że skarżący posiadają indywidualny interes prawny w sprawie i ustalił, że takie przesłanki nie występują. Analizując zarzuty skarżących należy dojść do przekonania, że nie wywodzą oni swojego interesu prawnego z sytuacji indywidualnej własnej nieruchomości, lecz działają będą wyrazicielem większej grupy osób. Wskazując, że obawiają się, iż sposób usytuowania inwestycji spowoduje problemy z zakresu ochrony środowiska i komunikacji. Podnoszą, że teren, na którym projektowana jest inwestycja winien być otoczony szczególną ochroną, albowiem w pobliżu znajduje się główny zbiornik wód podziemnych, a granice oraz strefa jego zasilania obejmują obszar W. W ocenie skarżących, przeznaczenie znacznego obszaru pod budowę osiedla oraz wytyczenie przebiegu odcinka obwodnicy północnej miasta Jaworzna przez obszar wody strefy ochronnej ujęcia wody pitnej jest działaniem nieuzasadnionym. Podnoszą również, że została zignorowana kwestia głównego ciągu komunikacyjnego dla osiedla, pomimo, że planuje się jego przebieg usytuować na różnych częściach ich parcel. Należy wyjaśnić, że przedmiotem badania jest decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. dotycząca budowy budynków mieszkalnych, wielorodzinnych typ A-5, typ B – 10 położonych na działce ew. nr [...], Obr. [...] położonej przy ul Ś. w J. Wydana decyzja nie dotyczy, zatem budowy ciągu komunikacyjnego. Oznacza to, że w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę w/wym budynków, nie jest możliwe badanie interesu prawnego Skarżących, który należałoby ewentualnie rozważać z punktu widzenia prawnego oddziaływania planowanego ciągu komunikacyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ zasadnie uznał, iż Skarżący nie wykazali w sprawie własnego, konkretnego, indywidualnego interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wobec powyższego organ prawidłowo, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, albowiem żądanie wszczęcia postępowania nie pochodziło od osób uprawnionych. Zarzuty skargi, iż organ nie dokonał oceny merytorycznej decyzji, w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania, należy uznać za nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.