VII SA/Wa 1435/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1592) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i Z. K. pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie części strychu wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w W. przy ul. [...] (część dz. nr ewid. [...] z obrębu [...]). W uzasadnieniu organ podał, że inwestorzy złożyli projekt architektoniczno-budowlany wykonany przez osoby uprawnione, a także aktualne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przyjętą zasadą weryfikacja oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę. Jednakże w sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia, organ administracji publicznej ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić. W niniejszej sprawie negowanie przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nakazuje poddać oświadczenie z dnia [...] września 2008 r. analizie przez pryzmat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Wojewody prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na zasadzie stosunku zobowiązaniowego w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego trwało od dnia [...] września 2006 r. (data zawarcia umowy przedwstępnej) do dnia [...] września 2007 r. (przewidziana data zawarcia umowy przyrzeczonej). Po dniu [...] września 2007 r. prawo dysponowania nieruchomością, w myśl uzgodnień umowy przedwstępnej, musiałoby wynikać już z prawa własności. Natomiast w obecnym stanie rzeczy umowa przedwstępna wygasła i nie daje już podstaw do dysponowania przez inwestora nieruchomością. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i Z. K. podnosząc, że Wspólnota Mieszkaniowa nie posiadała odpowiednich pełnomocnictw do wnoszenia odwołań. Zdaniem skarżących Wojewoda jest stronniczy, a wydając decyzję nie wziął pod uwagę, iż akt notarialny był zawarty przed Notariuszem i według skarżących tylko decyzja Sądu może go rozwiązać. Ponadto skarżący jako inwestorzy dysponują wpisem na hipotekę budynku w księgach wieczystych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania ww. przepisu. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy, zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja tzw. decyzja kasatoryjna niczego nie rozstrzyga, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ II instancji niezasadnie uchylił decyzję organu I instancji, bowiem kwestia zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę nie wymaga ponownego rozpoznania. Wojewoda przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazał, że przeprowadzenia postępowania dowodowego wymaga kwestia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu mimo, że zasadą jest nie weryfikowanie oświadczeń przez organ architektoniczno-budowlany, to jednak w przypadku ujawnienia się okoliczności faktycznych poddających w wątpliwość prawdziwość oświadczenia, to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu organ odwoławczy posiadał wystarczającą ilość dokumentów, aby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a więc postępowanie do którego przeprowadzenia ustawodawca upoważnił organ odwoławczy. Wbrew stanowisku organu przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie nie oznacza przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, a tym, samym nie wykracza poza kompetencje organu. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdziwszy braki w postępowaniu organu I instancji, powinien je uzupełnić, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie Sąd jedynie oceniał zasadność przekazania sprawy organowi I instancji i doszedł do wniosku, że przekazanie było niezasadne. Natomiast Sąd nie oceniał materiału dowodowego, gdyż należy to do kompetencji organu, a Sąd może jedynie skontrolować prawidłowość dokonanej oceny. Jednakże w tym celu konieczne jest uprzednie przeprowadzenie oceny materiału dowodowego przez organ, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.